II SA/Ke 365/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz uchyla punkt pierwszy decyzji organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z [...] roku, znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J. L. od decyzji z 5 grudnia 2016 r. wydanej z upoważnienia Burmistrza Sędziszowa, orzekającej w punkcie pierwszym o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko J. L., zaś w punkcie drugim, przyznającej świadczenie wychowawcze na L. L. w kwocie 500,00 zł na okres od 1.11.2016 r. do 30.09.2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu 2 i w to miejsce orzekło o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego na L. L. w wysokości 500,00 zł miesięcznie, na okres od 1.11.2016 r. do 30.09.2017 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzją z 28 czerwca 2016 r. przyznano wnioskodawczyni prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko J. L. na okres od 1.04.2016 r. do 30.09.2017 r. Następnie wnioskiem z 7 listopada 2016 r. J. L. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: L. i J. L.. Do składu osobowego rodziny wnioskodawczyni oprócz niej należy zaliczyć jej 3 córki oraz męża. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni i jej mąż są właścicielami gospodarstwa rolnego. Zatem dochód z tego gospodarstwa podlegał wliczeniu do dochodu rodziny. Ponadto z akt sprawy wynika, że R. L. utracił zatrudnieni. Zatem jego dochód w wysokości 10112,00 zł z tytułu zatrudnienia w myśl art. 2 pkt 19 c ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195) dalej "ustawa", należało potraktować jako dochód utracony i nie uwzględniać go przy jego obliczaniu. Kolegium wskazało, że R. L. 13 października 2014 r. rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej, a więc w 2014 r. działalność ta była prowadzona przez 3 miesiące, w czasie których uzyskał on z tego tytułu dochód w wysokości 28135,00 zł. Zatem organ I instancji prawidłowo doliczył ten dochód do dochodu rodziny. Ponieważ w 2014 r. działalność gospodarcza prowadzona była przez 3 miesiące dochód ten należało podzielić przez 3 co dało miesięcznie 9378,33 zł. W konsekwencji miesięczny dochód netto rodziny wnioskodawczyni za rok 2014 wyniósł 10185,57 zł, a w przeliczeniu na osobę 2037,11 zł. Kwota ta przekracza kryterium dochodowe, od którego uzależnione jest uzyskanie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, a więc zasadnie organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia na pierwsze dziecko. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO podniosło, że organ I instancji prawidłowo podzielił na 3 miesiące dochód uzyskany z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 ustawy, osiągnięty dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany tj. w niniejszej sprawie przez 3 miesiące. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 48 ustawy, w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres, o którym mowa w ust. 1, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014, a prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu. Zatem organ I instancji prawidłowo ustalił dochód rodziny skoro, jak wskazuje odwołująca, jej mąż nadal prowadzi działalność gospodarczą. Kolegium dodało także, że organ I instancji wydając decyzję w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych badał dochód za 2015 r., a nie za 2014 r. jak w niniejszej decyzji. Kończąc SKO zauważyło, że organ I instancji przyznając prawo do świadczenia wychowawczego na córkę L. wskazał, iż przyznał kwotę 500,00 zł na okres od 1.11.2016 r. do 30.09.2017 r., natomiast świadczenie wychowawcze przyznawane jest miesięcznie w wysokości 500,00 zł. Należało więc uchylić decyzji w punkcie 2 i orzec o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego na córkę L. w wysokości 500,00 zł miesięcznie na okres od 1.11.2016 r. do 30.09.2017 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na córkę J., wniosła J. L., która zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 7 ust 2, art. 5 ust. 3 oraz art. 2 pkt 1 i 2, art. 48 ust. 1 i 2 ustawy, skutkujące nieprawidłowym sposobem obliczenia dochodu rodziny i błędnym przyjęciu, że miesięczny dochód rodziny po przeliczeniu na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe, uprawniające do przyznania świadczenia wychowawczego, gdy tymczasem rzeczywisty dochód był niższy, - art. 7, 77 § 1 i art. 8 w zw. z art. 80 kpa, poprzez naruszenie zasady wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a przez to zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokonanie błędnych ustaleń, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez organy obu instancji, iż dochód rodziny nie pozwala na przyznanie świadczenia wychowawczego bo przekroczone zostało kryterium dochodowe uprawniające do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko; przez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w zakresie, w jakim Kolegium przyjęło, że organ I instancji prawidłowo ustalił dochód rodziny, obliczając dochód w przeliczeniu na osobę w wysokości 2037,11 za 2014 rok, podczas gdy rzeczywisty dochód miesięczny w przeliczeniu na osobę w rodzinie za 2014 rok wynosił maksymalnie 798,90 zł, a przy uwzględnieniu wyliczeń przyjętych przez organy co do dochodu utraconego jeszcze mniej. Wobec powyższego skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę J. oraz wypłatę świadczenia od daty złożenia wniosku wraz z ustawowymi odsetkami, ewentualnie uchylenie decyzji obu organów i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła organowi I instancji to, że dokonał błędnej analizy sytuacji finansowej rodziny, uwzględniając uzyskanie dochodu w związku z rozpoczęciem działalności gospodarczej przez jej męża w ostatnim kwartale 2014 roku w wysokości 28135 zł. Organ bowiem uznał, że "jeżeli działalność była założona" przez 3 miesiące końca roku to podzielił ten dochód przez 3, a nie jak powinien przy określeniu dochodu rocznego (o takim dochodzie jest mowa w ustawie) na 12 miesięcy. Skarżąca wskazała, że dochód roczny zawsze dzieli się na 12 miesięcy, a art. 7 ust. 2 ustawy nie może być stosowany do obliczenia dochodu w roku bazowym 2014. Dodała, że Kolegium nie odniosło się do zarzutu naruszenia tego artykułu. Dalej autorka skargi podniosła, że nie kwestionuje doliczenia powyższego dochodu do dochodu rodziny za 2014 rok, ale kwestionuje sposób obliczenia i podzielenie go przez 3 miesiące zamiast 12 miesięcy, co jest niezgodne z zasadami logiki, rachunkowości oraz przepisami prawa w tym art. 2 ust. 2 i 7 ust. 2 ustawy. Cytując art. 2 ust. 2 ustawy podkreśliła, że dochód w roku bazowym (2014) zgodnie z ustawą dzieli się przez 12 miesięcy. Nie ma podstaw prawnych do innego sposobu liczenia. Natomiast artykuł, na który powołuje się SKO jako uzasadnienie podziału na 3 a nie na 12 miesięcy, i który miałby wg niego uzasadniać odstępstwo od tej reguły tj. art. 7 ust. 2 dotyczy ustalania dochodu nie w roku bazowym 2014, a w roku 2015. Skarżąca także zwróciła uwagę, że powoływała się na ustalenia organu I instancji i wskazywała, że miesięczny dochód na członka rodziny w 2015 r. wyniósł 137,01 zł co zostało potwierdzone decyzją z 12 grudnia 2016 r. w sprawie zasiłku rodzinnego jako dowód, że w 2015 r. nie nastąpiło w jej rodzinie uzyskanie dochodu. Dowód ten został przez organ II instancji błędnie uznany jako zbędny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są uzasadnione. Na wstępie należało odnieść się do spornej między skarżącą a organem kwestii, w jaki sposób w stosunku do świadczenia przyznawanego na okres zasiłkowy trwający od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. należy stosować przepisy art. 7 ust. 1, 2 i 3 ustawy, a w szczególności, czy przepis art. 7 ust. 2, w którym mowa jest o "roku poprzedzającym okres zasiłkowy" powinien mieć zastosowanie do 2014 r. czy też tylko do roku 2015. Wątpliwość wynika z tego, że stosownie do art. 48 ust. 1 ustawy, pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy (a więc 1 kwietnia 2016 r.) i kończy 30 września 2017 r., natomiast stosownie do ust. 2, w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres, o którym mowa w ust. 1, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodów. Jeśli chodzi o przyszłe okresy, na które będą przyznawane świadczenia, t.j. zaczynające się po 30 września 2017 r., stosownie do zawartej w art. 2 pkt 2 definicji dochodu członka rodziny, dochodem tym jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3. Tak więc odnośnie tych późniejszych, zaczynających się po 30 września 2017 r. okresów, nie może budzić żadnych wątpliwości to, że zmiany w tak zwanym roku bazowym, polegające na uzyskaniu lub utracie dochodu, będą uwzględniane stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy, albowiem ten rok bazowy jest właśnie rokiem poprzedzającym okres, na który przyznawane będzie świadczenie. Tak więc dla tych późniejszych okresów podjęcie w roku bazowym - roku poprzedzającym okres zasiłkowy - przykładowo zatrudnienia, czy też działalności gospodarczej, jak miało to miejsce w tej sprawie, będzie skutkowało zastosowaniem art. 7 ust. 2 ustawy, a więc podzieleniem uzyskanych dochodów przez ilość miesięcy, w jakich dochody te były uzyskiwane. Natomiast odnośnie okresu trwającego od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. zauważyć należy, że stosownie do art. 48 ust. 2 ustawy, rokiem, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, nie jest rok poprzedzający okres, na który przyznawane jest świadczenie, ale rok 2014 r. Z literalnego brzmienia wszystkich tych przepisów można by dojść do przekonania, że ponieważ rok 2014 nie jest rokiem kalendarzowym poprzedzającym okres trwający od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r., dlatego też wszelkie zaistniałe w tym roku zmiany (utrata dochodu, uzyskanie dochodu) nie powinny mieć wpływu na ustalenie dochodu członka rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy, a dochód ten powinien być wyliczony jako suma wszystkich dochodów podzielona przez 12. Taka jednak wykładnia przepisów prowadziłaby do niczym nieuzasadnionego różnicowania sytuacji rodzin, których członkowie podjęli zatrudnienie w 2014 r. (ale nie od początku tego roku) od rodzin, których członkowie takie zatrudnienie podjęli dopiero w 2015 r. Mogłoby się bowiem okazać, że pomimo uzyskiwania już wcześniej, bo od 2014 r. (i w dalszym ciągu) dochodów, świadczenie zostałoby przyznane, natomiast w przypadku rodziny, której członek w 2014 r. nie uzyskiwał dochodów i dopiero w 2015r. podjął zatrudnienie, uzyskując dochody identyczne jak członek pierwszej rodziny, takie świadczenie już nie byłoby przyznane. W konsekwencji należałoby dojść do przekonania, że również w przypadku, gdy członek rodziny utracił w 2014 r. dochód, bo na przykład został zwolniony z pracy, to wynikającej z tego tytułu zmiany sytuacji organ nie mógłby uwzględnić, bowiem doszłoby do niej nie w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, ale wcześniej. Dlatego też, zdaniem składu orzekającego, przy przyznawaniu świadczenia na pierwszy okres, to jest od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r., należy stosować przepisy art. 7 ust. 1, 2 i 3 ustawy, a za rok poprzedzający okres zasiłkowy należy traktować zarówno rok 2014 jak i 2015. W związku z tym organ przy ustalaniu dochodu rodziny ma obowiązek uwzględnienia wszelkich zmian związanych z utratą i uzyskaniem dochodu, które wystąpiły w 2014 r. w sposób określony w art. 7 ust. 2 ustawy. Z tego też względu skład orzekający nie podziela stanowiska prezentowanego w wyroku WSA w Krakowie sygn. III SA/Kr 1839/16, natomiast podziela wykładnię zaprezentowaną w wyrokach o sygn. III SA/Kr 1303/16 oraz II SA/Ke 898/16. Podkreślenia wymaga, że wprowadzenie do ustawy pojęć dochodu utraconego i uzyskanego służy urealnieniu dochodu rodziny wnioskodawcy w dacie przyznawania świadczeń. Ustawodawca bowiem przy ustalaniu kryterium dochodowego, jako bazę traktuje rok poprzedzający rok świadczeniowy (art. 2 pkt 2 ustawy), natomiast tylko odnośnie pierwszego okresu, rozpoczynającego się 1 kwietnia 2016 r., rok 2014. Z uwagi jednak na możliwą dynamikę sytuacji dochodowej w rodzinach niezbędne jest ustalenie, czy na dzień orzekania przez organy nie doszło do takich istotnych zmian, które nakazują zastosowanie instytucji dochodu utraconego i uzyskanego; konieczne jest więc ustalenie dochodu w sposób jak najbardziej odzwierciedlający aktualny poziom dochodu takiej osoby oraz członków jej rodziny. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie stan faktyczny nie został ustalony w takim stopniu, który pozwalałby na stwierdzenie, czy zasadnie skarżąca domaga się przyznania świadczenia na pierwsze dziecko. Zauważyć należy, że organ administracji winien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i w tym celu powinien przede wszystkim dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa organ administracji publicznej zobowiązany jest do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto zgodnie z treścią art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. W toku postępowania skarżąca podnosiła, że za 2015 r. średni miesięczny dochód przypadający na członka jej rodziny wyniósł 137,01 złotych i na tę okoliczność powołała się na fakt przyznania jej świadczenia rodzinnego oraz PIT-36. Kolegium tę okoliczność uznało za bez znaczenia, ograniczając się do stwierdzenia, że mąż skarżącej nadal prowadzi działalność gospodarczą. Zauważyć jednak należy, że po pierwsze, działalność ta nie była jedynym źródłem dochodu rodziny w 2014 r., a po drugie organ w ogóle nie ustalił, czy dochód uzyskany, o którym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy jest nadal faktycznie uzyskiwany. Tylko w takim bowiem wypadku, stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy, możliwe jest przy ustalaniu dochodu członka rodziny uwzględnienie uzyskanego dochodu w sposób określony w tym przepisie (a więc przez doliczenie kwoty uzyskanego dochodu podzielonej przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany). Zauważyć także należy, że w aktach sprawy znajdują się 2 wydruki z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Jeden dotyczy działalności prowadzonej przez R. L., a drugi działalności prowadzonej przez J. L.. W aktach jest tylko jedno oświadczenie - męża skarżącej - dotyczące uzyskanych przez niego dochodów z działalności za 2014 r. Brak jest takiego świadczenia samej skarżącej i nie wiadomo, czy oświadczenie złożone przez jej męża dotyczyło tylko działalności przez niego prowadzonej czy też obu tych działalności. Nadto z wydruku dotyczącego działalności prowadzonej przez męża skarżącej wynika, że wznowił on wykonywanie indywidualnej działalności 25 maja 2015 r. Co prawda w dokumencie tym nie ma informacji o wcześniejszym zawieszeniu tej działalności, ale skoro została ona wznowiona w maju 2015 r., wymagało ustalenia, czy w 2015 r. nie doszło do utraty dochodu i następnie jego uzyskania. Wówczas miarodajne dla ustalenia dochodów byłyby dochody z działalności gospodarczej uzyskane w 2015 r., a nie 2014 r. W sprawie brak jest także jakichkolwiek ustaleń odnośnie obecnej sytuacji rodziny, a więc, czy nie doszło do zmian, o których mowa w art. 7 ust. 1 i ust. 3 w 2016 r. Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja, to jest decyzja SKO w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą przyznania świadczenia wychowawczego na J. L., oraz decyzja organu I instancji w punkcie I, którą organ ten odmówił przyznania świadczenia na to dziecko, podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369). Dodatkowo, jeśli chodzi o decyzję organu I instancji wskazać należy, że została ona wydana z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, bowiem nie wyjaśnia ona w jaki sposób został wyliczony dochód członka rodziny. Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny wyeliminować wskazane wyżej nieprawidłowości, a więc uzupełnić postępowanie dowodowe w celu prawidłowego ustalenia dochodu członka rodziny.