III OSK 322/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1579/17 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 grudnia 2019 r. IV SA/Wa 1579/17 oddalił skargę M.S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.S. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: I. prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 32 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, przez błędną wykładnie tych przepisów, objawiającą się w przyjęciu, że nakładając karę pieniężną Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska jest związany decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wydaną w trybie art 25 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy w zakresie zaistnienia przesłanek nielegalnego przemieszczenia odpadów oraz tożsamości odbiorcy odpadów; 2. art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, przez błędną wykładnie tych przepisów objawiającą się w przyjęciu, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie jest uprawniony do samodzielnej oceny zaktualizowania się przesłanek nałożenia kary pieniężnej wymienionej w ww. przepisie; 3. art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2001 r. nr 62, poz. 628 ze zm.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że znajdujące się u skarżącego pojazdy stanowią odpady w rozumieniu w/w przepisu oraz że w chwili ich wprowadzenia na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej ich posiadacze zamierzali się ich pozbyć, pomimo że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy powyższych ustaleń nie potwierdza; II. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 p.u.s.a. w zw. z art 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. objawiające się w oddaleniu skargi, pomimo niepodjęcia przez organy I i II instancji próby ustalenia tożsamości poprzednich posiadaczy pojazdów, ich zamiaru co do przeznaczenia pojazdów, okoliczności wwiezienia pojazdów na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, a nadto nieustalenia czy skarżący był odbiorcą odpadów. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Z obszernego uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej istota sprowadza się do tego, że u podstaw wydania zaskarżonego wyroku legła błędna wykładnia art 32 ust. 1 w zw. z art. 25 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. W ocenie skarżącego kasacyjnie, orzekający w sprawie Sąd I instancji błędnie przyjął, że obowiązujące przepisy prawa uniemożliwiają Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska dokonanie samodzielnej oceny zaktualizowania się przesłanek nałożenia kary pieniężnej. Skarżący przedmiotowe stanowisko kwestionuje, wskazując, że przywołane przez organy orzecznictwo sądowo- administracyjne dotyczy odmiennych stanów faktycznych, aniżeli ten w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie jednak związek pomiędzy zarzutami postawionymi w ramach obydwu podstaw kasacyjnych jest tak ścisły, że muszą być one rozpatrzone łącznie. Na początku rozważań przedstawić należy jednak podstawowe fakty, jakie miały wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie. Otóż Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] września 2015 r., wydanym na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (umpo), wezwał M.S., w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty otrzymania postanowienia, do zagospodarowania odpadów o kodzie 16 01 04* w postaci 5 szt. niekompletnych pojazdów oraz o kodzie 16 01 06 w postaci 7 szt. niekompletnych pojazdów, wysłanych z zagranicy (Niemcy, Wielka Brytania) do Polski, przez przedsiębiorcę prowadzącego stację demontażu pojazdów bądź przedsiębiorcę prowadzącego punkt zbierania pojazdów. Postanowienie to nie zostało zaskarżone i zostało wykonane. Następnie Główny Inspektor Ochrony Środowiska zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2016 r. (wydaną na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów) o wymierzeniu M.S. – prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", będącemu odbiorcą odpadów o kodzie 16 01 04* w postaci 5 szt. uszkodzonych pojazdów, wwiezionych do kraju nielegalnie bez dokonania zgłoszenia wymaganego przepisami art. 4 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów – kary pieniężnej w wysokości 50.000 zł. Szczególne unormowania omawianej ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów wyróżniają poszczególne etapy postępowania, w tym wszczęcie postępowania, przeprowadzenie w wymaganym zakresie postępowania wyjaśniającego, wydanie postanowienia na podstawie art. 25 ustawy wzywającego określony w nim podmiot do wykonania wskazanych obowiązków z zakreśleniem do tego terminu. Dopiero niewykonanie przez stronę postanowienia we wskazanym terminie rodzi skutek, w postaci wydania przez organ decyzji administracyjnej (zob. art. 26 umpo). Postanowienie wydane na podstawie art. 25 umpo określa więc podmiot zobowiązany, przedmiot zobowiązania i termin jego wykonania. Jedynym skutkiem jego niewykonania jest wydanie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 26. W razie więc wykonania postanowienia, nie dochodzi w ogóle do wydania decyzji. Samo postanowienie jednak, które zawiera w istocie wszystkie podstawowe elementy rozstrzygnięcia (podmiot, przedmiot, ścisłe określenie obowiązków do wykonania przez podmiot), dla strony stosującej się do tego postanowienia ma w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwie charakter orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do istoty, a także kończącego postępowanie w danej sprawie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wykonanie postanowienia skutkuje tym, że z woli ustawodawcy nie ma podstaw do wydania decyzji (zob. postanowienie NSA z 1 marca 2010 r. II OSK 1925/09, LEX nr 605010). W istocie więc postanowienie wydane w trybie art. 25 umpo, niezaskarżone i wykonane, wywiera taki sam skutek jak decyzja wydana na podstawie art. 26 umpo. "Postanowienie GIOŚ ma także, jak to już wskazano w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2010 r., II OSK 1925/09 (...) "znaczenie prejudycjalne dla innych postępowań wynikających ze stwierdzonego przez organ stanu faktycznego" (zob. wyrok NSA z 31 lipca 2013 r. II OSK 1677/12, LEX nr 1364251). W orzecznictwie przyjmuje się także, że "Nie ma [wprawdzie] w ustawie z 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów ani rozporządzeniu nr 1013/2006 przepisów, z których wynika, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska orzekający w przedmiocie kary pieniężnej (na podstawie art. 32 ustawy) jest związany wydaną na podstawie art. 26 pkt 2 ustawy ostateczną decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Niemniej jednak związanie to wynika z przepisów k.p.a., a w szczególności art. 16 k.p.a. Nieakceptowana z punktu widzenia zasady praworządności byłaby sytuacja przeciwna, czyli gdyby w decyzji wydanej na podstawie art. 26 pkt 2 ustawy z 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów odpad był niebezpieczny, a w decyzji o karze pieniężnej - nie, mimo że nie doszło do zmiany żadnego czynnika wpływającego na tą klasyfikację (czyli np. ustawowego katalogu odpadów niebezpiecznych, czy składu chemicznego odpadu)" – zob. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r. II OSK 1620/15, LEX nr 2304057. Nie ma więc racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art 32 ust. 1 w zw. z art. 25 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Na ocenę tę nie mają wpływu także pozostałe przepisy powołane w zarzutach skargi kasacyjnej, w tym dotyczące przepisów postępowania. Słuszne jest bowiem stanowisko Sądu I instancji, że postanowienie wydane w trybie art. 25 umpo rozstrzyga merytorycznie o takich kwestiach jak: 1) kwalifikacja danego podmiotu jako odbiorcy odpadów (art. 2 ust 1 pkt 4 ustawy), 2) odpowiedzialność tegoż odbiorcy za nielegalne międzynarodowe przemieszczenie odpadów, 3) kwalifikacja danego przedmiotu jako odpad (art. 3 ust. 1 pkt 6 i 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, 4) kwalifikacja danego przemieszczenia jako międzynarodowego i nielegalnego, dokonanego bez zgłoszenia właściwym organom (art. 2 pkt 34 i 35 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 PE i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów - Dz. U. UE.L.2006.190.1 ze zm.). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.