II OSK 2982/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 18 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 580/17 w sprawie ze skarg S. B. i Ł. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 sierpnia 2017 r. sygn. IV SA/Wa 580/17 uwzględnił skargi Starosty B. i Ł. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej i uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Jak stwierdził Sąd I instancji istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół wykładni art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 2052 ze zm., dalej: ukur). Zgodnie z tym przepisem, nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty niż wymienione w ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz w innych przypadkach niż wymienione w ust. 3 pkt 2-4, może nastąpić za zgodą Prezesa Agencji, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na wniosek zbywcy, jeżeli wykaże on, że nie było możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty, o których mowa w ust. 1 i 3 ukur. Zdaniem Sądu I instancji, wykładnia językowa powołanego przepisu nie pozwala na jednoznaczne ustalenie jego treści. W szczególności nie jest jasne, czy chodzi o możliwość nabycia nieruchomości przez podmioty, o których mowa w ust. 1 i 3 ukur, na jakichkolwiek warunkach, w tym za dowolną cenę, czy też o możliwość nabycia takiej nieruchomości za cenę oczekiwaną przez zbywcę. Mając na uwadze wykładnię systemową, w tym essentialia negotii umowy sprzedaży, do których należy m. in. cena (art. 535 Kc), opowiedzieć należy się za drugim z możliwych wariantów interpretacyjnych. Ponadto ograniczenia w obrocie gruntami rolnymi są wyjątkiem od konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 21 i art. 64 Konstytucji) oraz ogólnej zasady wolności (art. 31 ust. 1 Konstytucji RP), w tym zasady swobody umów. Na gruncie niniejszej sprawy dochodzi dodatkowy argument związany z faktem, że przedmiotem zbycia była nieruchomość rolna stanowiąca własność Skarbu Państwa. Trudno racjonalnie uzasadnić pogląd, że mienie publiczne – bez wyraźnej podstawy ustawowej – winno być zbywane poniżej wartości rynkowej. W razie przeprowadzenia przetargu nieograniczonego warunek ten jest spełniony w świetle samej zasady tego przetargu. Analiza akt niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że w trakcie przetargu przeprowadzonego przez Starostę B. [...] czerwca 2016 r. to skarżący Ł. Z. zaoferował najwyższą cenę (126 000 zł), pozostali oferenci zaproponowali ceny niższe. Zbędne było zatem domaganie się przez Prezesa ANR od Starosty B. składania oświadczeń, że pozostali oferenci nie byli podmiotami określonymi w art. 2a ust. 1 lub 3 ukur. W ocenie Sądu zasadny okazał się również zarzut naruszenia przez Ministra art. 75 § 2 Kpa, aczkolwiek w ramach przyjętej przez Sąd wykładni prawa materialnego to uchybienie procesowe organu nie miało decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, z treści art. 2a ust. 4 pkt 1 lit.a in principio ukur nie wynika, że dowody dotyczące spełnienia przesłanki niemożności nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty uprzywilejowane może przedłożyć tylko zbywca tej nieruchomości. Sens powołanego przepisu sprowadza się do określenia zasad rozkładu ciężaru dowodu co do tej przesłanki. Z przepisu tego nie wynika jednak zakaz czynienia przez organ ustaleń co do tej przesłanki na podstawie dowodów przedłożonych przez inne strony, w tym nabywcę. W świetle art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 78 Kpa. Minister nie mógł zatem pominąć wniosku dowodowego dotyczącego możliwości złożenia oświadczenia przez zbywcę w trybie art. 75 § 2 Kpa. 2. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. a ukur, poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że w przypadku gdy nabywca nieruchomości został wyłoniony w trybie przetargu nieograniczonego, warunek wynikający z tego przepisu jest spełniony z uwagi na samą zasadę tego przetargu, do którego może przystąpić każdy kto wpłaci wadium, podczas gdy przeprowadzenie przetargu nieograniczonego nie zwalnia zbywcy od konieczności wykazania przesłanki z art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. a ukur. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i oddalenie skarg Starosty B. i Ł. Z., ewentualnie o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ł. Z. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. 4.2. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko skargi kasacyjnej co do błędnego rozumienia przez Sąd I instancji art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. a ukur. Przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia tego przepisu wypacza bowiem przyjętą przez ustawodawcę racjonalność tej ustawy mającej na celu wzmocnienie ochrony i rozwoju gospodarstw rodzinnych, które w myśl Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowią podstawę ustroju rolnego Rzeczypospolitej Polskiej. Celem tej ustawy jest co do zasady nakaz zbywania nieruchomości rolnej w pierwszej kolejności rolnikom indywidualnym, nie zaś zbywania publicznej ziemi rolnej, temu kto zaoferuje najwyższą cenę. 4.3. Wykazanie niemożliwości nabycia przez podmioty uprawnione w świetle tego przepisu zawsze wymaga analizy konkretnych uwarunkowań dotyczących procedury zbywania nieruchomości. W przypadku zbywania mienia skarbowego, szczególne zasady zbywania zostały określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z 14 września 2004 r. w sprawie organizowania przetargów na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2004 r., poz. 1490). Organ organizujący przetarg, w pierwszej kolejności ogłasza wykaz nieruchomości przeznaczonej do zbycia (art. 35 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. – dalej: ugn), w którym określa cenę zbycia nieruchomości. W dalszej kolejności w ogłoszeniu o przetargu podaje cenę wywoławczą. Cena ta nie może być nisza niż wartość nieruchomości - art. 67 ust. 3 ugn. Nie ma zatem nakazu zbywania nieruchomości rolnych rolnikom indywidualnym poniżej wartości rynkowej. Również analiza uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa, jak czyni to Sąd I instancji, w świetle konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 21 i art. 64 Konstytucji RP) oraz ogólnej zasady wolności (art. 31 ust. 1 Konstytucji RP) jest całkowicie bezprzedmiotowa. 4.4. W sytuacji, kiedy w przetargu dotyczącym zbycia nieruchomości Skarbu Państwa czynnie uczestniczą osoby posiadające uprawnienia do nabycia nieruchomości rolnej w świetle art. 2a ust. 1 i 3 ukur (zaoferowały cenę wyższą od wywoławczej), automatycznie nie jest spełniona przesłanka określona w art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. a ukur, ponieważ była możliwość zbycia nieruchomości za cenę rynkową osobie uprawnionej. W tym zakresie należy się całkowicie zgodzić ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej. 4.5. Niemniej jednak rozstrzygnięcie wyroku Sądu I instancji odpowiada prawu, ponieważ zaskarżona decyzja narusza art. 75 § 2 Kpa. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że z treści art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. a ukur nie wynika, że dowody dotyczące spełnienia przesłanki niemożności nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty uprzywilejowane może przedłożyć tylko zbywca tej nieruchomości. W świetle art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 78 Kpa Minister nie mógł zatem pominąć wniosku dowodowego dotyczącego możliwości złożenia oświadczenia przez zbywcę w trybie art. 75 § 2 Kpa. Innymi słowy konieczne jest w przedmiotowej sprawie wyjaśnienie czy osoby, które uczestniczyły w przetargu i oferowały cenę wyższą niż wywoławcza spełniały przesłanki, o których mowa w art. 2a ust. 1 i ust. 3 ukur. Wyjaśnienie tej kwestii jest kluczowe dla dopuszczalności wydania decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej. 4.6. W ponownym postępowaniu Minister rozpozna powołany wniosek dowodowy i wyjaśni tę kwestię, od której zależy czy istnieją podstawy do wydania decyzji o odmowie wyrażenia skarżącemu zgody na nabycie nieruchomości rolnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa. Na podstawie art. 207 pkt 1 Ppsa odstąpiono w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.