II OZ 1436/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1731/17 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania postanawia: oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1731/17 odmówił skarżącej M. B. wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia przez nią odwołania od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w B. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] orzekającej o zobowiązaniu skarżącej i jej małoletnich dzieci do powrotu. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w skardze na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, wyjaśniając, iż wydalenie skarżącej z Polski uniemożliwi jej dochodzenie swoich praw w przypadku uwzględnienia przez sąd wniesionej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcia, dokonał analizy art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) i wynikających z tego przepisu przesłanek. Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie przyznaje żadnych uprawnień i nie nakłada na skarżącą żadnych obowiązków, które mogłyby być wykonane dobrowolnie lub w sposób przymusowy. Jest rozstrzygnięciem strice procesowym, nie wymagającym, a wręcz nie nadającym się do wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów na podstawie których z jednej strony adresat uzyskuje uprawnienie a z drugiej nakłada się na niego obowiązek, aktów mocą których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany a drugi wyłącznie uprawniony. Postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie nakłada na adresata żadnych obowiązków podlegających wykonaniu a zatem nie posiada przymiotu wykonalności. Nie może podlegać wstrzymaniu jego wykonanie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Zaskarżając je w całości zarzuciła mu naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazała, że wyjazd z Polski praktycznie zamknie jej drogę do dochodzenia swoich roszczeń. Dzieci zmuszone będą do zmiany środowiska, życia, szkoły, języka w związku z czym wystąpiły przesłanki do wstrzymania wykonania postanowienia. Wiadomym jest z doświadczenia, że jeśli skarżąca wyjedzie bądź zostanie wydalona z terytorium RP, to nie będzie miała szans wrócić. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Sadu I instancji, który uznał, że nie wystąpią przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a., a zaskarżone postanowienie nie podlega egzekucji. Fizyczne opuszczenie terytorium kraju, przenosiny całej rodziny, centrum życiowej aktywności wiąże się z trudnym do odwrócenia rezultatem. Skarżąca zostanie pozbawiona szans na skuteczne dochodzenie swoich praw oraz dowodzenie swoich racji. W związku z powyższym zaistniały przesłanki wstrzymania z art. 61 § 3 P.p.s.a., przede wszystkim niebezpieczeństwa nastąpienia trudnych (właściwie niemożliwych) do odwrócenia skutków, co czyni zażalenie uzasadnionym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu ma chronić stronę, tak by w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, nie poniosła znacznej szkody lub nie wystąpiły trudne do odwrócenia skutki. Wnioskodawca jest zobligowany do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia mu znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony. Udzielenie ochrony tymczasowej wiąże się, więc zawsze z próbą zapobieżenia wystąpienia wyżej wskazanych zagrożeń, które mogą wystąpić, jako następstwo wykonania aktu lub czynności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wbrew zarzutom zażalenia dokonał prawidłowej oceny zawartych w powołanym przepisie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a w szczególności prawidłowo wskazał, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu i nie może być wstrzymane jego wykonanie. Należy podkreślić, że udzielenia ochrony tymczasowej nie można ograniczać jedynie do oceny charakteru skarżonego aktu, bowiem przede wszystkim ma ona na celu wstrzymanie skutków prawnych, które akt ten wywołuje. Stanowisko to znajduje również swoje odzwierciedlenie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Udzielenie tej ochrony ma więc na celu umożliwić realizację uprawnień strony, a więc musi zmierzać do oceny, czy wobec zakończenia postępowania administracyjnego na skutek wydania skarżonego aktu, sytuacja prawna strony zmieniła się w stosunku do jej sytuacji w trakcie postępowania (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OZ 765/10). Stwierdzić należy, iż w warunkach przedmiotowej sprawy nawet wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia powoduje, iż w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzja zobowiązująca skarżącą do powrotu. Nie zmienia się zatem jej sytuacja prawna. Wstrzymanie wykonania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie ma wpływu na sytuację prawną skarżącej, która nadal pozostaje zobowiązana do powrotu. Zaskarżone postanowienie nie kształtuje bowiem sytuacji prawnej skarżącej stwierdza jedynie, że uchybiła ona terminowi do złożenia odwołania a zatem nie jest możliwe rozpatrzenie wniesionego przez nią odwołania od decyzji zobowiązującej do powrotu. Oczywiście ma to dalszy skutek w postaci uprawomocnienia się decyzji zobowiązującej do powrotu co powoduje możliwość jej wykonania a w konsekwencji opuszczenie przez skarżącą i jej dzieci terytorium Polski. Nie można pominąć faktu, że samo postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu nie powoduje wydalenia skarżącej z Polski. Postanowienie to nie nakłada na nią żadnego obowiązku ani uprawnienia, sygnalizuje jedynie, że termin do złożenia odwołania został uchybiony i odwołanie nie może zostać rozpoznane. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu i nie może zostać wstrzymane. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu art. 61 P.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania (por. postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1898/09, a także z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt II OZ 1143/08). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2017 r., o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w B. z dnia [...] marca 2017 r. orzekającej o zobowiązaniu skarżącej i jej małoletnich dzieci do powrotu, nie nadaje się do wykonania. Wydanie zaskarżonego postanowienia nie wiąże się dla strony z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Postanowienie to nie wywołuje żadnych skutków materialnych, nie nakłada na jego adresata obowiązków, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że słuszne było stanowisko Sądu I instancji, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu a zatem nie można było wstrzymać jego wykonania. Zagrożenia wydaleniem skarżącej z Polski nie można wiązać z tym postanowieniem bowiem to nie to postanowienie a decyzja o zobowiązaniu do powrotu będzie wywoływała skutek w postaci wydalenia skarżącej. Fakt, że prawidłowe stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, co będzie przedmiotem oceny Sądu badającego wniesioną skargę, pozwoli uprawomocnić się decyzji o zobowiązaniu do powrotu nie wpływa na ocenę, że samo postanowienie stwierdzające fakt uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie wywołuje skutku w postaci wydalenia, a tym samym nie grozi wystąpieniem przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. i art. 184 zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.