II OSK 2988/17

Dnia 10 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 640/17 w sprawie ze skargi Miasta Jasło na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz Miasta Jasło kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie ze skargi Miasta Jasło na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] lutego 2017 r. Rada Miejska Jasła, działając na podstawie art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.; dalej "u.s.g.") oraz. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej "u.p.z.p."), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Jasła dla obszaru "S. – rejon ulic F., J. i S." – Etap I. Przedmiotem planu uczyniono obszar o pow. ok. 10 ha określony w załączniku do uchwały nr [...] Rady Miejskiej Jasła z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Jasła dla obszaru "S. – rejon ulic F., J. i S.". Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda Podkarpacki na podstawie art. 85, art. 86, art. 91 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 pkt 11 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził nieważność wyżej wskazanej uchwały Rady Miejskiej Jasła z dnia [...] lutego 2017 r. Wojewoda podał, że naruszony został art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w ten sposób, że postanowienia planu nie odpowiadają postanowieniom studium w zakresie ustaleń dla terenów MW/U i MN/U dotyczących zalecanych standardów kształtowania zabudowy i zasad zagospodarowania terenu oraz naruszony został art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w ten sposób, że nie określono gabarytów obiektów w zakresie wysokości zabudowy i geometrii dachów w sposób nienaruszający postanowień studium. Zalecane standardy zawarte w studium w zakresie maksymalnych wysokości zabudowy dla w/w obszarów wskazują oprócz wielkości podanej w metrach również ograniczenie ilości kondygnacji naziemnych do maksymalnie trzech, tymczasem brak ustaleń planu w tym zakresie i ograniczenie wysokości budynków w ramach terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem lokalizacji funkcji usługowej wyłącznie do 12 m nie gwarantuje realizacji zabudowy o wysokości nie większej niż 3 kondygnacje naziemne. Ponadto w odniesieniu do zapisów dotyczących kształtowania geometrii dachów, Studium ustala dla terenów zabudowy wielorodzinnej dachy płaskie lub wielospadowe, zaś dla terenów o dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem lokalizacji funkcji usługowej dachy dwu lub wielospadowe, natomiast przepisy uchwały w tym przedmiocie dopuszczają realizację zabudowy o geometrii niezgodnej z tymi wytycznymi. Dodatkowo stwierdzono nieprawidłowości w uchwale dotyczące niespójności wewnętrznej między jej tekstem a rysunkiem stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały. Ustalenia planu w zakresie ustalonych minimalnych szerokości w liniach rozgraniczających dróg dojazdowych oraz ciągów pieszo - jezdnych nie są zgodne z rysunkiem planu, który wykazuje, że szerokości terenów wyznaczonych liniami rozgraniczającymi są mniejsze niż ustalone w treści uchwały. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina Jasło, wnosząc o jego uchylenie. W ocenie strony skarżącej, Wojewoda dokonał błędnej wykładni art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., art. 28 u.p.z.p., a także art. 91 u.s.g. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W opinii Sądu, podanie w planie wysokości zabudowy poprzez sparametryzowanie jej wyłącznie w metrach, a nie w metrach i kondygnacjach, jak przewidziano to w studium, jest dopuszczalne i zasadne. Sąd zwrócił uwagę, że określenie wysokości w kondygnacjach odnosi się wyłącznie do budynków (§ 3 pkt 16-18 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), natomiast tak w studium, jak i w planie należy określić maksymalną wysokość zabudowy, a zatem wysokość każdego obiektu budowlanego, niekoniecznie będącego budynkiem. Z tego też względu wyznaczenie tego wskaźnika wyłącznie w metrach należy, w ocenie Sądu, uznać za najbardziej adekwatne. Przyjęta w planie dopuszczalna granica wysokości dla obszarów MN i MW jest analogiczna do wskazanej w treści studium; wynosi odpowiednio 12 i 16 m. Wyrażona w rozstrzygnięciu nadzorczym obawa, że w oparciu o postanowienia planu będzie można wznieść budynek, który wprawdzie metrażowo będzie mieścił się w przyjętych granicach wysokości, jednakże może mieć o jedną kondygnację więcej niż zastrzeżono w studium ma charakter czysto formalny. Wojewoda nie wyjaśnił, a Sąd nie dostrzegł, jakiego rodzaju wartości polityki kształtowania zagospodarowania przestrzennego wyrażonej w studium, miałyby zostać takim rozwiązaniem naruszone. Analogiczne stanowisko Sąd zajął w odniesieniu do określenia parametrów dachów, tak na terenie oznaczonym symbolem MW, jak i symbolem MN. Zgodnie z treścią studium dla terenu MW zalecono "dachy płaskie, lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych od 0 do 45 stopni w nawiązaniu odpowiednio do gabarytów dachów zabudowy zlokalizowanej w najbliższym sąsiedztwie" (pkt XVII ust. 2 ppkt 3 lit. b studium). Natomiast dla terenu oznaczonego symbolem MN przyjęto "dachy dwu lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych od 0 do 45 stopni w nawiązaniu odpowiednio do gabarytów dachów zabudowy zlokalizowanej w najbliższym sąsiedztwie" (pkt XVII ust. 3 ppkt 3 lit. b studium). Sąd stwierdził, że ze studium wynika jednoznacznie, iż powołane postanowienia mają charakter zaleceń, co uzasadnia wniosek, że przy przyjęciu studium gmina nie zdecydowała się na kategoryczne związanie ich treścią. Zastrzegła również, iż forma dachu powinna być w sposób "odpowiedni" dostosowana do sąsiedniej zabudowy; zastrzeżenie to zostało powtórzone również w innym przepisie – pkt XVII ust. 2 ppkt 3 lit. g i pkt XVII ust. 3 ppkt 3 lit. g studium. W planie dla obydwu obszarów (MN i MW) przewidziano: "dopuszcza się kształtowanie dachów budynków o różnych formach i kątach nachylenia połaci dachu z tym, że przy dachach jedno, dwu i wielospadowych, kąt nachylenia nie może przekroczyć 0 – 45 stopni". Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że taka konfiguracja treści planu rodzi niepewność co do jej zgodności z postanowieniami studium, jednak – w ocenie Sądu – postanowień tych nie narusza. Gmina wykorzystała postulatywny charakter postanowień studium – były one jedynie zaleceniem – i opierając się na możliwości dostosowania formy dachów do zabudowy sąsiedniej, podjęła adekwatne ku tak przyjętemu celowi działania. I w tym wypadku Wojewoda nie uzasadnił, z jakich przyczyn treść planu przesądza o istotnym naruszeniu zasad jego sporządzania, a Sąd takiego naruszenia nie dostrzegł. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Wojewoda Podkarpacki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 8 sierpnia 2017 r. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, to jest: 1/ art. 15 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez przyjęcie, że nie doszło do istotnego naruszenia zapisem planu dla terenów MW/U i MN/U postanowień studium w zakresie zalecanych standardów kształtowania zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, podczas gdy wskazanie jedynie metrycznego ograniczenia wysokości zabudowy z pominięciem dopuszczalnej ilości kondygnacji wskazanej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu ma zasadniczy wpływ na kształtowanie zabudowy, w szczególności w zakresie intensywności zabudowy; 2/ art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że nie doszło do istotnego naruszenia postanowień studium zapisami planu w zakresie wysokości zabudowy i geometrii dachów dla terenów MW/U MN/U, podczas gdy parametry zapisane w planie nie odpowiadają zapisom studium w tym zakresie w sposób istotny, dopuszczając rozwiązania nie przewidziane w studium dla tego obszaru; 3/ art. 28 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że dopuszczenie w planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "S. - rejon ulic F., J. i S." - etap I innych niż określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanowień nie ma charakteru istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, podczas gdy naruszenie kwestii wysokości zabudowy wraz z określeniem maksymalnej ilości kondygnacji w ramach wysokości wyrażonej w metrach ma istotne znaczenie w odniesieniu do parametrów zabudowy i jej intensywności stanowiącej zalecane w studium standardy określone jako wytyczne do określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Odpowiedź na skargę złożył pełnomocnik Miasta Jasło, wnosząc o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Wojewody Podkarpackiego zaskarżony wyrok został podjęty z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 15 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 28 u.p.z.p. Przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności: 1) sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4; 2) zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2; 3) wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy. W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Zgodnie z art. 28 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (ust. 1). Jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi (ust. 2). W opinii skarżącego kasacyjnie, do naruszeń powyższych przepisów miało dojść przez przyjęcie, że nie doszło do istotnego naruszenia zapisem planu dla terenów MW/U i MN/U postanowień studium w zakresie zalecanych standardów kształtowania zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, podczas gdy wskazanie jedynie metrycznego ograniczenia wysokości zabudowy z pominięciem dopuszczalnej ilości kondygnacji wskazanej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu ma zasadniczy wpływ na kształtowanie zabudowy, w szczególności w zakresie intensywności zabudowy (art. 15 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), poprzez przyjęcie, że nie doszło do istotnego naruszenia postanowień studium zapisami planu w zakresie wysokości zabudowy i geometrii dachów dla terenów MW/U MN/U, podczas gdy parametry zapisane w planie nie odpowiadają zapisom studium w tym zakresie w sposób istotny, dopuszczając rozwiązania nie przewidziane w studium dla tego obszaru (art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 9 ust.4 u.p.z.p.) oraz poprzez przyjęcie, że dopuszczenie w planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "S. - rejon ulic F., J. i S." - etap I innych niż określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanowień nie ma charakteru istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, podczas gdy naruszenie kwestii wysokości zabudowy wraz z określeniem maksymalnej ilości kondygnacji w ramach wysokości wyrażonej w metrach ma istotne znaczenie w odniesieniu do parametrów zabudowy i jej intensywności stanowiącej zalecane w studium standardy określone jako wytyczne do określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 28 u.p.z.p.). Zarzuty te nie mają usprawiedliwionych podstaw. Przedstawione wyżej stanowisko organu nadzoru opiera się na uregulowaniach zawartych w obowiązującym w chwili uchwalania przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jasła, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały Rady Miejskiej Jasła z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. W pkt XVII ust. 2 ppkt 3 lit. a), b) i g) tego studium, dla terenów o dominującej funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem lokalizacji funkcji usługowej MW, zawarto unormowania o treści: "Zalecane standardy kształtowania zabudowy i zasad zagospodarowania terenu: a) maksymalna wysokość zabudowy 16 m – 5 kondygnacji naziemnych; b) dachy płaskie lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych 0° - 45°, w nawiązaniu odpowiednio do gabarytów dachów zabudowy zlokalizowanej w najbliższym sąsiedztwie; (...) g) dostosowanie formy nowych bądź rozbudowywanych lub nadbudowywanych obiektów do charakteru zabudowy zlokalizowanej w najbliższym sąsiedztwie, z wyłączeniem obiektów zdegradowanych". W pkt XVII ust. 3 ppkt 3 lit. a), b) i g) studium dla terenów o dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem lokalizacji funkcji usługowej MN zawarto regulację o niemal takiej samej treści, z tym, że pod literą a) podano: "maksymalna wysokość zabudowy 12 m – 3 kondygnacje naziemne". Jak zatem wynika z treści studium, określone w zawartych tam unormowaniach standardy są jedynie zaleceniem, a więc nie mają ściśle wiążącego charakteru. Słusznie zatem Sąd I instancji stwierdził, że ze studium wynika jednoznacznie, iż powołane postanowienia mają charakter zaleceń, co uzasadnia wniosek, że przy przyjęciu studium gmina nie zdecydowała się na kategoryczne związanie ich treścią. Skoro tak, to brak określenia ilości kondygnacji oraz odbiegające od dosłownej treści studium uregulowania dotyczące geometrii dachów w realiach niniejszej sprawy nie mogą być uznane za naruszające ustalenia studium i w konsekwencji za istotnie naruszające zasady sporządzania planu miejscowego. Podniesione w skardze kasacyjne zarzuty naruszenia art. 15 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 28 u.p.z.p. nie są w tej sytuacji uzasadnione. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, gdyż nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, stosownie do art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.