VII SA/Wa 2162/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi R P na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę VII SA/Wa 2162/16 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia R P na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [...] czerwca 2016r. odmawiające wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją z dnia [...] maja 2012r.- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2012r. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2011r., Nr [...] nakazującą inwestorowi - J C w celu doprowadzenia samowolnie wykonanego utwardzenia części powierzchni gruntu działki o numerze ewidencyjnym [...], zlokalizowanej w miejscowości [...] przy ul. [...] do stanu zgodnego z przepisami prawa, poprzez wykonanie w terminie do dnia 30 grudnia 2011r., robót budowlanych: ułożenie na powierzchni ok. 100,50 m2 utwardzonej części gruntu działki budowlanej o nr ewid. [...], warstwy tłucznia kamiennego o frakcji 2-4 z utwardzeniem mechanicznym powierzchni i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Gl 931/12 oddalił skargę R P na powyższą decyzję. W dniu [...] maja 2016r. do organu wpłynął wniosek R P o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2012r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016r., odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją własną z dnia [...] maja 2012r. R P w terminie ustawowym wniósł zażalenie na ww. postanowienie z dnia [...] czerwca 2016r., nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem. Skarżący zarzucił obrazę art. 145 § 1 pkt 1 pkt 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Organ wyjaśnił, iż jako podstawy wznowienia postępowania skarżący wskazał przesłanki zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa. W szczególności w uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że decyzja PINB w [...] z dnia [...] 2011r., Nr [...] podpisana przez S P została wydana z naruszeniem prawa. Skarżący wskazał na protokół z oględzin z dnia [...] maja 2011r. nieruchomości sąsiedniej działki Państwa C, w których to oględzinach nie uczestniczył ani nie podpisywał protokołu. Dowodem tego jest notatka urzędowa "z rozpytania inspektora S P" z dnia [...] maja 2014r. załączona do wniosku. Skarżący stwierdził, że "ktośœ celowo usuwa lub niszczy dokumenty stanowiące istotne dowody w przedmiotowej sprawie". Podkreślił, że podczas rozprawy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach przedłożył oświadczenie z dnia [...] czerwca 2012r. o terminach i wykonywaniu prac na sąsiedniej działce nr ewid. [...]. [...] WINB pismem z dnia [...] maja 2016r. wezwał skarżącego do wskazania dowodów na poparcie powołanych przesłanek wznowieniowych oraz daty w której się o nich dowiedział. Organ odwoławczy ustalił, że R P o sfałszowaniu dokumentów (dowodów) dowiedział się w dniu [...] grudnia 2013r., co wynika z notatki spisanej w dniu [...] maja 2016r. Zaś o sfałszowaniu protokołu z kontroli z dnia [...] maja 2011r. dowiedział się w tym dniu podpisując ten protokół. Natomiast wniosek z dnia [...] maja 2016r., inicjujący postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją [...] WINB z dnia [...] maj 2012r., R P złożył w dniu [...] maja 2016r. doprecyzowany następnie zeznaniem ustnym wniesionym do protokołu z dnia [...] maja 2016r. Organ II instancji stwierdził więc, że jakkolwiek R P przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją [...]WINB z dnia [...] maja 2012r., oraz wskazał on przesłanki wznowieniowe wynikające z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa, to miesięczny termin zawarty w art. 148 § 1 kpa, w którym strona dowiedziała się o tych przesłankach (do daty złożenia wniosku o wznowienie do organu) nie został przez R P dotrzymany. Organ przyjął, że nie zostały spełnione przesłanki formalne wniosku o wznowienie postępowania, stwierdzenie zaś niedopuszczalności wznowienia postępowania kończy postępowanie i skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Odmowa taka jest zatem w istocie odmową zbadania, czy rzeczywiście istniały (powołane w podaniu o wznowienie) podstawy wznowienia postępowania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R P, domagając się jego uchylenia, bądź zmianę poprzez uwzględnienie argumentacji skarżącego. Skarżący podniósł, iż w sprawie zaszły przesłanki do wznowienia postępowania o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa i faktu tego organ nie zakwestionował w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, zaś przyjęcie, iż wniosek został złożony po terminie , jest krzywdzący, choć o podrobieniu podpisu dowiedział się w dniu [...] grudnia 2013r. z chwilą odbioru dokumentów z PINB w [...]. Jednocześnie skarżący zarzucił, iż jego wniosek spełniał dyspozycję art.154 § 1 kpa, który winien był stanowić podstawę orzekania przez organy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić. Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016r., utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016r. wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., a odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją z dnia [...] maja 2012r . Na wstępie należy wyjaśnić, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa (zob. W. Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu. Warszawa 1962, s. 230; W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu. Warszawa 1983, s. 242). Procedura tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych określona została przepisami art. 145-152 k.p.a. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania można wyróżnić: fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania; postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia; a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania takich jak przykładowo zachowanie terminu czy wskazanie ustawowej podstawy wznowienia. Również w literaturze podkreśla się, że odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku wskazania podstaw wznowienia postępowania. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. przesłankach wznowienia , a także, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. W razie niewystąpienia tychże warunków ustawowych organ powinien zastosować dyspozycję przewidzianą w art. 149 § 3 k.p.a. W pozostałych przypadkach ma on obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie według reguł określonych w art. 150 i 151 k.p.a. W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż wniosek o wznowienie postępowania z dnia [...] maja 2016r. został złożony z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia. Stosownie do art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Naruszenie wskazanego terminu, co wiąże się z niespełnieniem jednej z formalnych przesłanek wznowienia, skutkuje odmową wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. Sam skarżący R P w skardze potwierdza ,że o sfałszowaniu dokumentów (dowodów) dowiedział się w dniu [...] grudnia 2013r., co wynika z notatki spisanej w dniu [...] maja 2016r., zaś o sfałszowaniu protokołu z kontroli z dnia [...] maja 2011r. dowiedział się również w tym dniu odbierając dokumenty z PINB w [...]. Natomiast wniosek z dnia [...] maja 2016r., o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] WINB z dnia [...] maja 2012r., skarżący złożył w dniu [...] maja 2016r., a więc z ewidentnym uchybieniem miesięcznego terminu o którym mowa w art. art. 148 § 1 k.p.a., co w konsekwencji musi skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia. Odnosząc się do wskazanych podstaw wznowienia postępowania należy podkreślić, iż organy nie przeszły do etapu badania ich zasadności, tak więc stanowisko skarżącego , iż przesłanki te zaszły, bowiem organ ich nie zakwestionował jest chybione. I tak, zważyć należy, iż stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Przy czym, jak przyjmuje się w orzecznictwie i w doktrynie, aby stwierdzić zaistnienie przywołanej podstawy wznowienia, muszą łącznie wystąpić trzy przesłanki: 1) w decyzji ostatecznej organ administracyjny poczynił ustalenia faktyczne z powołaniem się na sfałszowany dowód, 2) sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, 3) na sfałszowanym dowodzie oparte zostało takie ustalenie, które miało wpływ na rozstrzygnięcie (czy inaczej – fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, tj. dotyczących bezpośrednio danej sprawy i mających znaczenie prawne). Te wszystkie przesłanki muszą wystąpić łącznie, jeżeli zatem nawet jedna z nich nie wystąpi, nie można mówić o zaistnieniu podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie wnioskodawca nie przedstawił żadnego orzeczenia sądu lub innego organu stwierdzającego fałszowanie dokumentu, a tylko wówczas można przyjąć, iż przesłanka została wskazana. Określony w art. 145 § 2 k.p.a. wyjątek od zasady, że okoliczności wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. - (dowody fałszywe, decyzje wydane w wyniku przestępstwa) winny być stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu, może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego (zob. np. wyrok NSA z dnia 26 listopada 1998 r. sygn. akt SA/Sz 245/98, Lex nr 34900). Należy podkreślić, iż strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód zgromadzony w prowadzonym postępowaniu dowodowym okazał się fałszywy (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.), musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany; nie jest rzeczą organu administracji przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2214/09, Lex nr 760086; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA 1123/99, Lex nr 55743). Wznowienie postępowania na podstawie drugiej z przesłanek wymienionej we wniosku -wydanie decyzji w wyniku przestępstwa -art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a-jest możliwe wyłącznie wówczas gdy jest ono stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu, co również w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Odnosząc się do zarzutu skargi o niezastosowaniu przez organy trybu z art. 154 § 1 kpa, pomimo zaistnienia przesłanek w nim przewidzianych, należy wskazać, iż postępowanie w sprawie niniejszej zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2016r., który to wniosek bez wątpliwości dotyczył uruchomienia postępowania nadzwyczajnego jakim jest wznowienie postepowania zakończonego decyzją ostateczną i którym to wnioskiem organ był związany. W tej sytuacji organ nie mógł zmienić trybu postępowania i wydać rozstrzygnięcia w oparciu o rat. 154 § 1 kpa. Konkludując należy wskazać, iż stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania z uwagi na złożenie wniosku po terminie kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Z tych względów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.