II SA/Gl 931/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia 9 maja 2011 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. R. P. wystąpił o interwencję w związku z pracami budowlanymi wykonywanymi na sąsiedniej działce położonej w miejscowości B., przy ulicy [...]. Prace miały polegać na układaniu kostki brukowej na terenie podwórka. Wyjaśnił, że w wyniku prac prowadzonych w odległości ok. 1 m od jego budynku mieszkalnego i gospodarczego doszło do uszkodzeń ścian nośnych tych budynków poprzez ich popękanie. Organ zawiadomił o wszczęciu postępowania i wyznaczył termin oględzin wymienionych posesji. W protokole z tych oględzin (z dnia [...] r.) potwierdzono fakt rozpoczęcia prac związanych z utwardzeniem terenu części działki budowlanej. Stwierdzono, iż został ubity zwał organiczny, a prace rozpoczęto w dniu [...] r. bez wymaganych dokumentów zezwalających na wymienione prace. Do akt sprawy dołączona została decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. zgłaszająca sprzeciw wobec przyjęcia zgłoszenia zamiaru wykonania utwardzenia placu o powierzchni ok. 200 m² działki nr [...] w miejscowości B., gmina W. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wstrzymał w terminie natychmiastowym roboty budowlane przy utwardzeniu działki nr [...] oraz nałożył na inwestorką J. C. obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych przy utwardzeniu powierzchni gruntu wskazanej działki. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż wobec potwierdzenia faktu rozpoczęcia wymienionych prac budowlanych bez wymaganego zgłoszenia, wykonane prace należało potraktować jako wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Dla likwidacji ich skutku organ zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie w trybie wskazanym art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Wobec niezakończenia tych robót, organ w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 wstrzymał roboty budowalne, zlecona ocena stanu technicznego wykonanego w warunkach samowoli budowlanej utwardzenia powierzchni gruntu przedmiotowej działki, pozwoli na wyjaśnienie jakości wykonanych robót, ich zgodności z zasadami i wymogami przepisów techniczno- budowlanych oraz ich wielkości. Pozwoli to na odniesienie się do zapisów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w zakresie dopuszczalnej powierzchni zabudowy przedmiotowej działki. Na podstawie tak zgormadzonego materiału dowodowego organ będzie miał możliwość podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, tj. wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w celu doprowadzenia samowolnie zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Pismem z dnia [...] r. J. C. przedłożyła w organie ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych. W tych warunkach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 200 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), decyzją nr [...] z dnia [...] r., nakazał inwestorce J. C. w celu doprowadzenia samowolnie wykonanego utwardzenia części powierzchni działki nr [...] w miejscowości B., do stanu zgodnego z przepisami prawa, wykonanie w terminie do [...] r. robót budowlanych – tj. ułożenie na powierzchni ok. 100,50 m² utwardzonej części gruntu działki budowlanej opisanej powyżej. W uzasadnieniu wskazał, że inwestorka wywiązała się z nałożonego na nią obowiązku i przełożyła wymaganą ocenę techniczną. Z analizy przedłożonej ekspertyzy wynika, że w celu prawidłowego użytkowania wykonanego utwardzenia gruntu działki budowalnej należy ułożyć warstwę tłucznia kamiennego o frakcji 2÷ 4 z utwardzeniem mechanicznym. Mając na uwadze powyższe należało orzec jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. P. Wniósł sprzeciw co do treści i uzasadnienia tej decyzji, podkreślając, że domagał się interwencji w sprawie uszkodzenia jego budynku mieszkalnego i gospodarczego w związku z prowadzonymi na działce sąsiada robotami budowlanymi, stąd też organ dokonał oględzin jego budynków sporządzając też protokół i dokumentację zdjęciową. Podniósł, że chociaż organ ustalił, że inwestorka rozpoczęła prace na swojej działce w [...] r., to faktycznie prace te rozpoczęte zostały w dniu [...]r., a zakończone w dniu [...] r. Dodał, że w wydanej decyzji organ powiatowy nie wspomniał nic o uszkodzeniach jego budynków powstałych w związku z prowadzonymi pracami na sąsiedniej działce. Pozbawił go tym samym możliwości wystąpienia do sądu z powództwem cywilnym o odszkodowanie za wyrządzoną szkodę W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż do kompetencji organów nadzoru budowlanego należy ustalenie tego czy dana inwestycja jest samowolą budowlaną i podejmowanie odpowiednich czynności służących do doprowadzenia procesu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami prawa. W tym celu ustawodawca wyposażył organy nadzoru w odpowiednie narzędzia w postaci trybów postępowania uregulowanych w art. 48 art. 49b oraz art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W realiach analizowanej sprawy organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi budowy nowego obiektu, a wyłącznie roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu, które na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymagają zgłoszenia we właściwym organie architektoniczno- budowlanym, czego inwestorka nie uczyniła. W związku z samowolnym realizowaniem inwestycji organ zasadnie wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestorkę obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych przy utwardzeniu części powierzchni działki budowlanej nr [...] w miejscowości B. Przedłożona przez inwestorkę ocena techniczna wykazała, iż przedmiotową część robót budowlanych wykonano zgodnie z warunkami technicznymi. Potwierdzono także, że wykonano je zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadnia to stwierdzenie, że zrealizowana przez J. C. inwestycja odpowiada prawu, a zatem, w ocenie organu odwoławczego, nałożenie na inwestorkę obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane było niezasadne. Wskazane w ocenie technicznej zalecenia, co do "utwardzenia dojazdu do zaplecza działki i budynku gospodarczo- garażowego według technologii wykonanych robót budowlanych" może być zrealizowane przez inwestorkę po uprzednim zgłoszeniu zamiaru wykonania utwardzenia pozostałej części działki do właściwego organu. W ocenie organu odwoławczego wobec faktu, iż będące przedmiotem oceny roboty polegające na utwardzeniu gruntu wykonane zostały zgodnie z przepisami i sztuką budowlaną, prowadzone postępowanie winno być przez organ pierwszej instancji umorzone. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołującego się, organ wskazał, iż w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie kwestionował on badania legalności inwestycji realizowanej przez inwestorką. Dodał, iż nic nie stoi na przeszkodzie by złożył on nowy, odrębny wniosek w celu zbadania stanu technicznego jego budynku zlokalizowanego na nieruchomości położonej przy ulicy [...] w miejscowości B. Na podstawie jednak zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego organ uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. W myśl art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wtedy, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna spraw administracyjna, w której organ jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 967/05). W ustalonych okolicznościach sprawy należało więc orzec jak w sentencji. Niezadowolony z powyższego rozstrzygnięcia R. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W motywach skargi podniósł, iż w dniu [...] r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. dokonał zgłoszenia związanego z nieprawidłowym wykonywaniem prac budowlanych przez inwestora, a nie faktu, iż inwestor wykonywał prace budowlane bez wymaganego prawem zgłoszenia. Od początku kwestionował on wyłącznie sposób wykonywania tych prac, przede wszystkim z uwagi na znaczne uszkodzenie ścian nośnych budynków mieszkalnego i gospodarczego, położonych na jego działce. Organ niewłaściwie zinterpretował zgłoszone przez niego zarzuty i ograniczył się tylko do oględzin działki inwestora oraz zobowiązania go do przedłożenia opinii technicznej wykonanych prac. Wskazując na obowiązujące przepisy podniósł, iż organ powinien zgodnie z nimi reagować na dokonane zgłoszenie prac budowlanych. Podkreślił, że stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego rozpoczęcie i następnie prowadzenie robót budowlanych może nastąpić jednie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która dotyczy zamierzeń przyszłych. Zatem, w ocenie skarżącego, celem pozwolenia na budowę nie jest legalizacja inwestycji już zrealizowanej ani też ocena wykonanych już robót budowlanych. Podkreślił przy tym, że w trakcie oględzin ustalono fakt rozpoczęcia przez inwestorkę J. C. prac przy utwardzeniu działki, bez uprzedniego zgłoszenia. Dodał, że pomimo zgłaszanych zarzutów, organy obu instancji nie odniosły się w ogóle do uszkodzeń powstałych w wyniku wykonanych przez inwestorkę prac budowalnych. Organy objęły kontrolą legalność wykonywanych przez inwestorkę prac budowlanych pomijając zupełnie ich wpływ na stwierdzone uszkodzenia budynków skarżącego. Dalej skarżący podniósł, iż organy pominęły zarzuty o nieprawidłowo wykonanych pracach i użytych do utwardzenia materiałach. Podkreślił, iż dokonane w dniu [...] r. zgłoszenie nastąpiło praktycznie po zakończeniu tych robót. Stąd też wniesiony sprzeciw przesądza o samowolnym wykonaniu tych prac budowlanych. Nie wyjaśnia natomiast jaki wpływ na budynki należące do skarżącego miały wykonane przez inwestorkę samowolnie prace budowlane. Reasumując stwierdził, że organy nie przeprowadziły postępowania w sposób wyczerpujący, wnikliwy i dokładny i nie zebrały pełnego materiału dowodowego i stąd wydana w sprawie decyzja jest przedwczesna. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie złożonej skargi. Wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do wydawania nakazów zmierzających do likwidacji szkód w rozumieniu art. 415 Kodeksu cywilnego. Odpowiedzialność za szkodę uregulowana jest w przepisach prawa cywilnego i stanowi sprawę cywilną rozstrzyganą przez sądy powszechne. Dodał także, że podnoszona przez skarżącego kwestia stanu technicznego budynku będącego jego własnością może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. skarżący poparł w całości skargę. Wyjaśnił, że inwestorka nie utwardziła drogi, ale prowadziła prace na swojej posesji. Podał, że kwestionuje zaskarżoną decyzję z powodu uszkodzenia jego budynków mieszkalnego i gospodarczego w wyniku przeprowadzonych prac budowlanych. Pełnomocnik uczestniczki postępowania wnosząc o oddalenie skargi stwierdził, iż o ile skarżący w wyniku przeprowadzonych przez uczestniczkę robót budowlanych doznał szkody, to powinien dochodzić odszkodowania przed sądem cywilnym. Skarżący wyjaśnił, iż jest zainteresowany stwierdzeniem przez organy, że na skutek robót utwardzających na działce sąsiedniej doszło od pęknięć na jego nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). Jednakowoż sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób mogący spowodować jej uchylenie. Kontrolowane w sprawie decyzje wydane zostały w sprawie robót budowlanych związanych z utwardzeniem gruntu przeprowadzonych na posesji inwestorki J. C. Wskutek złożenia wniosku przez skarżącego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął postępowanie, przeprowadził wymagane czynności w wyniku których prawidłowo ustalił, że roboty te wszczęte zostały przez inwestorkę bez uprzedniego zgłoszenia planowanych robót właściwemu organowi (na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Wykonane roboty należało zatem potraktować jako samowolę budowlaną. Niezbędne w tych okolicznościach stało się podjęcie odpowiednich działań zmierzających do doprowadzenia procesu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami prawa. Prawidłowo też organ zastosował wymagany tryb postępowania przewidziany w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, tj. na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane przy utwardzeniu powierzchni gruntu działki oraz nałożył obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Inwestorka przedmiotowych robót budowlanych wykonała nałożony nań obowiązek i przedstawiła wykonaną przez specjalistę ocenę techniczną. Z opinii tej wynikało, że zrealizowana część robót budowlanych wykonana została zgodnie z warunkami i wymogami technicznymi. Potwierdziła także, że wykonana część utwardzenia działki nr [...], położonej w miejscowości B., przy ulicy [...], wykonana została zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu uzasadniało to stwierdzenie, że zrealizowana przez J. C. inwestycja odpowiada prawu. Wprawdzie organ pierwszej instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wydał decyzję nakazując inwestorce w celu doprowadzenia samowolnie wykonanego utwardzenia części powierzchni działki nr [...] w miejscowości B. do stanu zgodnego z przepisami prawa, wykonanie w terminie do [...] r. robót budowlanych – tj. ułożenie na powierzchni ok. 100,50 m² utwardzonej części gruntu działki budowlanej, ale zasadnie organ odwoławczy uznał, że nałożenie przez organ pierwszej instancji wykonania wymienionych powyżej robót budowlanych nie można uznać za nałożenie obowiązku określonego w wyżej wymienionym przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Jak wskazano powyżej przygotowana w sprawie ocena techniczna wykonanych robót budowlanych potwierdziła prawidłowość i zgodność ich wykonania z warunkami i wymogami technicznymi. W takich więc okolicznościach brak było potrzeby nakładania na inwestorkę wykonywania jakichkolwiek czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowalnych do stanu zgodności z prawem. Stąd wskazane w ocenie technicznej zalecenia, co do "utwardzenia dojazdu do zaplecza działki i budynku gospodarczo- garażowego według technologii wykonanych robót budowlanych" nie może być traktowane jako obowiązek z wymienionego przepisu, lecz jako dokończenie rozpoczętych, bez wymaganego zgłoszenia robót przy utwardzeniu przedmiotowej działki, które, wobec potwierdzenia wykonania dotychczasowych robót zgodnie z prawem, będą mogły być dokończone i zrealizowane przez inwestorkę, po uprzednim zgłoszeniu zamiaru wykonania utwardzenia pozostałej części działki do właściwego organu. W ustalonych zatem okolicznościach wobec faktu, iż będące przedmiotem oceny roboty budowlane polegające na utwardzeniu gruntu wykonane zostały zgodnie z przepisami i sztuką budowlaną to brak jest podstaw do nakazania inwestorowi wykonania określonych czynności, mających na celu doprowadzenie tych robót do zgodności z prawem. Zasadnie zatem organ odwoławczy uznał, że czyni to postępowanie w zakresie określonym art. 51 Prawa budowlanego bezprzedmiotowym i uzasadnia umorzenie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji, na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skoro bowiem z przedłożonej opinii technicznej wynika, że sporne roboty nie naruszają prawa, to brak jest podstaw do nakazania inwestorowi wykonania określonych czynności, mających na celu doprowadzenie tych robót do zgodności z prawem, a to czyni postępowanie w zakresie określonym art. 51 Prawa budowlanego bezprzedmiotowym i uzasadnia umorzenie postępowania. Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącego, iż organ, pomimo złożonego wniosku, nie rozpatrzył sprawy pod kątem uszkodzeń jego budynków mieszkalnego i gospodarczego, które spowodowane zostały prowadzonymi na sąsiedniej działce robotami budowlanymi, także trzeba podzielić stanowisko zaprezentowane w sprawie przez organy. Kwestia stanu technicznego budynku będącego własnością skarżącego może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Nie ma jednak podstawy do prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w zakresie odpowiedzialności za szkody. W kompetencjach organów nadzoru budowlanego nie ma uprawnień do wydawania nakazów zmierzających do likwidacji szkód w rozumieniu art. 415 Kodeksu cywilnego. Odpowiedzialność za szkodę uregulowana jest w przepisach prawa cywilnego i stanowi sprawę cywilną rozstrzyganą przez sądy powszechne. Mając na względzie powyższe argumenty, nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego uznaniem skargi za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę.