II SA/Rz 509/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r.nr [...] w przedmiocie odmowy zamiany lasu na użytek rolny -skargę oddala- Przedmiotem skargi M. Ż. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium" z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany lasu na użytek rolny. W dniu [...] stycznia 2016 r. wpłynął do Starosty [...] wniosek M. Ż. o zmianę lasu na użytek rolny działki nr 876 o pow. 0,20 ha położonej w miejscowości L., gmina [...]". We wskazanym powyżej wniosku wnioskodawczym podała m.in., że jest właścicielką działki nr ewid. 876 położonej w miejscowości L., będącej terenem leśnym, porośniętym roślinnością, którą "trudno uznać za las" z uwagi na to, że jest rzadko porośnięty sosną i krzewami. M. Ż. wskazała, iż przedmiotowy grunt chce "przekształcić w pole orne pod ziemniaki, buraki i zboża niezbędne do hodowli zwierząt, to jest wykorzystać go na potrzeby upraw rolnych niezbędnych dla gospodarstwa domowego. Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak [...] odmówił M. Ż. zmiany lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa na użytek rolny, na działce o numerze ewidencyjnym 876 o pow. 0,20 ha położonej w miejscowości L., Gmina [...] Decyzja powyższa została uchylona decyzją Kolegium z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]. W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] orzekł o odmowie wyrażenia zgody na dokonanie zmiany lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa na użytek rolny, na działce o numerze ewidencyjnym 876 o pow. 0,20 ha położonej w miejscowości L., Gmina [...], będącej własnością M. Ż. W odwołaniu od powyższej decyzji M. Ż. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania polegające na niekompletnym zgromadzeniu materiału dowodowego i niewłaściwej jego ocenie. Organ skupił się jedynie na poprawie błędów popełnionych w uprzednio prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym tj. w zakresie oględzin terenu, zeznań świadków, nie dopełniając jednocześnie chociażby obowiązku pozyskania z ARIMR informacji dotyczącej pomocy w formie płatności bezpośrednich. Niska klasa bonitacyjna gruntu nie stoi na przeszkodzie potencjalnego wykorzystania spornej działki na cele rolnicze. Fakt braku możliwości wykorzystania przedmiotowej działki na cel rolniczy wymusił na odwołującej konieczność pozyskania niezbędnych do życia środków w inny sposób, jak chociażby z umowy dzierżawy na składowanie w części niezalesionej działki nr ew. 876 położonej w L. płyt drogowych przez okres trzech miesięcy, aczkolwiek było to rozwiązanie jedynie doraźne. Uniemożliwienie jej uzyskania zgody na zmianę użytku na działce nr ew. 876 spowoduje, iż nie będzie w stanie utrzymać rodziny i będzie zmuszona skorzystać z pomocy opieki społecznej. Powołując się na decyzję zezwalającą na zmianę lasu na użytek rolny na działce nr 971, położonej w L. wskazała, że świadczy to o nierównym traktowaniu tym bardziej, że działka nr 971, położona w L. graniczy (graniczyła również w 2013 r.) ewidencyjnie z działkami leśnymi i z jednej strony z działką zabudowaną. Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2100 ze zm., dalej "u.ol.") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powołało art. 13 ust. 2 u.ol. wedle którego zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów wskazując, że pojęcie szczególnie uzasadnionych potrzeb" użyte w przepisie art. 13 ust. 2 u.ol. nie zostało w tej ustawie zdefiniowane. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji w zakresie w jakim organ ten uznał, że w rozpoznawanej sprawie szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu, która przemawiałaby za zmianą przeznaczenia lasu na użytek rolny nie występuje. W ocenie składu orzekającego M. Ż. zarówno we wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r., jak i następnych pismach w sprawie nie wykazała swoich szczególnie uzasadnionych potrzeb. Wskazanie, iż na przedmiotowej działce odwołująca się będzie chciała realizować uprawy rolne niezbędne "do hodowli zwierząt", wykorzystać ww. grunt na potrzeby upraw rolnych niezbędnych dla gospodarstwa domowego oraz rozwinąć działalność rolniczą, nie świadczy o zaistnieniu po jej stronie szczególnie uzasadnionych potrzeb, o jakich traktuje art. 13 ust. 2 u.ol. Trafnie wskazał organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na to, że na potrzeby rolne niezbędne dla gospodarstwa domowego M. Ż. może wykorzystać inne działki rolne, których jest właścicielką o lepszej klasie gleboznawczej o powierzchni 5,2424 ha fizycznych (w tym 2,9049 ha przeliczeniowych), położone w miejscowości L., w niewielkiej odległości od budynku mieszkalnego wnioskodawczym. Wedle orzecznictwa dla ustalenia istnienia szczególnie uzasadnionych potrzeb nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela zwykłych, ale konieczne jest wystąpienie potrzeb kwalifikowanych, czyli nadzwyczajnych, wyjątkowych, a zatem wyraźnie odbiegających od potrzeb typowych. Uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady utrzymywania dotychczasowej ich powierzchni leśnej, a nawet jej zwiększania i jako wyjątek winien być stosowany tylko po dogłębnej analizie przesłanek. Dokonana przez organ pierwszej instancji analiza położenia działki nr ewid. 876 w aspekcie sposobu zagospodarowania działek sąsiednich także przemawia za odmową zmiany lasu na użytek rolny. Działka ta położona jest bowiem w zwartym kompleksie leśnym, w otoczeniu wysokich drzew, które zacieniają ją z trzech stron. W tej sytuacji dokonanie wnioskowanej przez M. Ż. zmiany, stanowiłoby nieuzasadniony wyłom w przyjętym sposobie zagospodarowania działek sąsiednich. Z tego powodu działka nr ewid. 876 powinna nadal zachować charakter działki leśnej. W ocenie organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że wnioskodawczym znalazła się w takiej sytuacji życiowej, która mogłaby uzasadniać jej żądanie. Zdaniem składu orzekającego zamierzenia odwołującej się mające na celu chęć realizowania upraw rolnych niezbędnych "do hodowli zwierząt", wykorzystanie ww. gruntu na potrzeby upraw rolnych niezbędnych dla gospodarstwa domowego oraz "rozwinięcie działalności rolniczej", stanowią oczywiście racjonalne działania, aczkolwiek nie uzasadniają zmiany 0,20 ha lasu na użytek rolny. Argumentacja podnoszona przez odwołującą się wskazuje bezsprzecznie na jej dążenie do poprawy sytuacji życiowej, powiększenia areału posiadanych gruntów rolnych, rozszerzenia zakresu prowadzonej działalności rolniczej, a w konsekwencji osiągnięcia wyższych dochodów. Nie ulega zatem wątpliwości, że odwołująca się ma uzasadniony interes faktyczny w żądaniu zmiany lasu na użytek rolny, nie można go jednak - w ocenie składu orzekającego - utożsamiać z istnieniem szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu w rozumieniu art. 13 ust. 2 u.ol. Odnosząc się zaś do twierdzeń M. Ż. dotyczących uzyskania przez właściciela innej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 971 położona w miejscowości L. decyzji zezwalającej na przekształcenie lasu na użytek rolny i podniesionego przez odwołującą się zarzutu "nierównego traktowania", skład orzekający wyjaśnił, że zarzut powyższy nie może zostać uwzględniony w niniejszym postępowaniu, bowiem zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ wyższego stopnia, rozstrzygają w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy i nie są związane rozstrzygnięciami wydanymi w innych sprawach. M. Ż. w skardze na opisaną na wstępie decyzję zarzuciła: naruszenie art. 13 ust. 2 u.ol. poprzez błędną wykładnię pojęcia "szczególnie uzasadnione potrzeby właścicieli lasów"; naruszenie art. 7 i 77§ 1 k.p.a. poprzez brak rozpoznania istoty sprawy polegającego na ustaleniu czy po stronie skarżącej jako właścicielki lasu zachodzą szczególnie uzasadnione potrzeby warunkujące zmianę użytku leśnego na rolny w zakresie sytuacji materialnej; naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez nierzetelną ocenę całości zebranego w sprawie materiału dowodowego; naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP- poprzez ograniczenia prawa do korzystania z części dz. nr ew. 876, która od zawsze była przez skarżącą wykorzystywana na cele rolnicze. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu jakoby nie wykazała, że w jej przypadku zaistniała szczególnie uzasadniona potrzeba. Skoro pojęcie "szczególnie uzasadnionych potrzeb" użyte w przepisie art. 13 ust. 2 u.ol. lasach nie zostało w ustawie wyjaśnione, organ wydając decyzję, która oparta jest na uznaniu administracyjnym winien po uprzednim wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego dokonać jego starannej oceny i szczegółowo wyważyć potrzeby właściciela lasu w kontekście oceny, czy mają one charakter "szczególnie uzasadniony". Tymczasem w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie został zebrany przez organ I instancji w sposób wyczerpujący. Nie pozyskano chociażby informacji z ARIMR dotyczącej płatności bezpośrednich, o co wnioskował organ II instancji w wydanej decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Pozostaje to w sprzeczności z zaskarżoną przez nią decyzją, w której Kolegium podkreśliło, iż organ I instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zastosował się do zaleceń zawartych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. W jej ocenie wykazała, że jej potrzeby mają charakter szczególnie uzasadniony, tj. kwalifikowany i nadzwyczajny, przedkładając informację dotyczącą jej dochodów oraz źródła utrzymania. Podkreśliła, iż jedynym jej źródłem utrzymania jest dochód z pola który szacuje się na kwotę 700,00 zł/brutto/m-c. Uniemożliwienie jej uzyskania zgody na zmianę użytku na działce nr 876 spowoduje, iż nie będzie w stanie utrzymać rodziny i będzie zmuszona skorzystać z pomocy opieki społecznej. Fakt ten z pewnością jest nadzwyczajną i wyjątkową potrzebą, która powinna podlegać rozpatrzeniu. Podtrzymana argumentacja organu II instancji dotycząca posiadanych przez nią użytków rolnych na terenie miejscowości L., które może przeznaczyć pod uprawę jest błędna, gdyż wielokrotnie wyjaśniała, iż zastosowane przez nią kryterium wyboru tej działki dotyczyło jej położenia, odległości od zabudowań i utwardzonego dojazdu czyli aspektu ekonomicznego prowadzenia uprawy w tym miejscu, na co organ I i II instancji nie zwróciły w ogóle uwagi podkreślając iż działka leży w zwartym kompleksie leśnym, który jest nim jedynie w ewidencji gruntów. Organ II instancji w wydanym rozstrzygnięciu dokonał również nierzetelnej oceny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaznaczając m. in. iż zeznający w sprawie zostali ponownie przesłuchani, nie uwzględniając natomiast ich zeznań, w których podkreślali, iż od zawsze część działki nr 876, położonej w L., wykorzystywała na cele rolnicze. Ponownie wniosła o zestawienie wydanych w jej sprawie decyzji z decyzją zezwalająca na zmianę lasu na użytek rolny na działce nr 971, położonej w miejscowości L. gm. [...]. Wydając decyzję organ II instancji naruszył obowiązujące przepisy prawa, w tym art. 13 ust. 2 u.ol., art. 7, art. 7 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, a podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 201 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Bezspornie podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie zainicjowanej wnioskiem o zezwolenie na zmianę lasu na cele nieleśne stanowi przepis art. 13 ust. 2 u.ol. W myśl tej regulacji zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasu. Zatem obowiązkiem prowadzących postępowanie organów jest ustalenie czy w sprawie występują szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela gruntu leśnego przemawiające za przekształceniem. Nie budzi wątpliwości sądu, że w sprawie niniejszej wymagane ustalenia zostały poczynione zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, a zgromadzony materiał dowodowy został prawidłowo oceniony. Trafnie wyartykułowano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczególny charakter przesłanki pozytywnego uwzględnienia wniosku i fakt, że dla przyjęcia wystąpienia szczególnie uzasadnionych potrzeb nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela zwykłych, ale konieczne jest wystąpienie potrzeb kwalifikowanych. Podkreślenia wymaga zasada wynikająca z treści art. 13 ust. 1 u.ol. stanowiącego, iż właściciele lasów obowiązani są do trwałego utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich leśnego użytkowania. Zatem właściciele lasu winni leśny charakter gruntu utrzymywać jako stan ciągły, a zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w szczególnych sytuacjach. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowana pozostaje linia, iż: "1. Pojęcie użyte w przepisie art. 13 ust. 2 ustawy z 1991 r. o lasach wskazuje, że ustawodawca zezwala na zmianę przeznaczenia lasu jedynie w sytuacjach wyjątkowych, a mianowicie "w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów". Użycie przez ustawodawcę zwrotu "szczególnie" oznacza, że nie wystarczy ustalenie wystąpienia po stronie właściciela lasu jakiejkolwiek, zwykłej potrzeby przekształcenia terenu leśnego na użytek rolny, ale musi to być potrzeba wyjątkowa, uzasadniona szczególnymi okolicznościami. 2. Za szczególne potrzeby z art. 13 ust. 2 ustawy z 1991 r. o lasach mogą być uznane tylko takie wyjątkowe, kwalifikowane przesłanki, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymania lasu." (vide wyroki w sprawach: II SA/Bk 855/12 z 28 stycznia 2013 r., II OSK 1448/10 z 20 października 2012 r. – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Organ wydając decyzję obowiązany jest każdorazowo do oceny czy w sprawie zaistniały "szczególnie uzasadnione potrzeby". Decyzja taka oparta jest na uznaniu administracyjnym. Jak wyłożył NSA w wyroku z 29 czerwca 2011 r. w sprawie II OSK 1088/10 (CBOSA) – "organ winien po uprzednim wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego dokonać jego starannej oceny i szczegółowo wyważyć potrzeby właściciela lasu w kontekście oceny, czy mają one charakter "szczególnie uzasadniony", przemawiający za zmianą przeznaczenia lasu". Takiej oceny, zgodnej z powyżej przedstawionym poglądem dokonano w sprawie niniejszej i tę ocenę sąd podziela. Zauważyć należy, iż trafnie wyłożono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na to, że na potrzeby rolne niezbędne dla gospodarstwa domowego M. Ż. może wykorzystać inne działki rolne, których jest właścicielką o lepszej klasie gleboznawczej o powierzchni 5,2424 ha fizycznych (w tym 2,9049 ha przeliczeniowych), położone w miejscowości L., w niewielkiej odległości od budynku mieszkalnego wnioskodawczym. Zamiar podjęcia upraw rolniczych na działce objętej wnioskiem przy uwzględnieniu podniesionych wyżej okoliczności z całą pewnością nie mieści się w definicji "szczególnie uzasadnionych potrzeb", zaś argumentacja o pozbawieniu skarżącej możliwości utrzymania rodziny i zmuszeniu jej do skorzystania z pomocy opieki społecznej w razie nieuzyskania zgody na zmianę użytku na działce nr 876 w jawi się jako gołosłowna i przytoczona jedynie na użytek uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia. Przekształcenie działki nr 876 w użytek rolny spowodowałoby, że fragment sporego zwartego kompleksu leśnego, w którego skład wchodzi wskazana wyżej działka zaburzyłby jego funkcjonowanie jako lasu, co mogłoby to doprowadzić do utraty wartości przyrodniczych tej powierzchni gruntu. W tym miejscu powtórzyć należy za NSA, który w wyroku z 20 października 2012 r. w sprawie II OSK 1448/10 wskazał obowiązek każdorazowej oceny przesłanek z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach oraz podkreślił niezbędność i konieczność zmiany lasu na grunt rolny dla właściciela nieruchomości. Przy tym potrzeba zmiany winna być uzasadniona nie tylko z subiektywnego punktu widzenia strony, ale oceniona powinna być przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji i argumentów strony. Dla pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku o zmianę lasu na użytek rolny w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach nie jest wystarczające wykazanie wystąpienia po stronie właściciela gruntu uzasadnionych potrzeb, a konieczne jest wykazanie obiektywnie szczególnego charakteru tych potrzeb. W sprawie niniejszej materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu dawał podstawę do podjęcia decyzji odmownej. Organy orzekające prawidłowo odniosły subiektywne argumenty strony do obiektywnej sytuacji i takich okoliczności. Z powyższych względów nie można podzielić zarzutów skargi. Wyżej wskazane powody legły u podstaw oceny skargi jako bezzasadnej i jej oddalenia na podstawie art. 151 P.p.s.a.