IV SA/Gl 1150/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2016 r. sprawy ze skargi O. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania O.M. decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy L. odmówił przyznania O. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na ustalone wobec wnioskodawczyni prawo do renty socjalnej, co zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. nr z 2015 r. poz.114 z późń. zm.) – zwanej dalej "uśr", wyklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji wskazał przy tym, że wnioskodawczyni jest osobą niepełnosprawną od urodzenia w stopniu umiarkowanym, a prawo do renty socjalnej ma ustalone od 2002 r. na stałe, którą pobiera z ZUS. Od powyższej decyzji O. M. wniosła odwołanie wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Strona wyraziła opinię, że przepisy na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję są niekonstytucyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 1b uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Kolegium stwierdziło, że Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. na posiedzeniu w dniu 1 lipca 2015 r. córka strony M. M. urodzona [...] r. została zaliczona do osób niepełnosprawnych od urodzenia na okres do 31 lipca 2020 r. Ponadto Zespół wskazał, że wymaga ona konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kolegium uznało zatem, że strona spełnia jedną z przesłanek do przyznania przedmiotowego świadczenia. Dalej podkreśliło, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Wskazało, że z decyzji ZUS z dnia [...] r. wynika, że O. M. jest niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym, w związku z czym została jej przyznana renta socjalna na stałe. Kolegium odnosząc się do treści odwołania wskazało, że zdaniem strony w sytuacji, gdy zostaje zawieszone prawo do renty socjalnej świadczenie pielęgnacyjne powinno być jej przyznane. Jednakże w dniu [...] r., a więc już po wydaniu decyzji przez organ I instancji strona potwierdziła, że nadal pobiera rentę socjalną z ZUS. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a uśr świadczenie pielęgnacyjne stronie nie przysługuje. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 uśr poprzez uznanie, że osobie mającej ustalone prawo do renty socjalnej, zawieszającej korzystanie z tego prawa, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w przypadku spełnienia pozostałych przesłanek wskazanych w ustawie o świadczeniach rodzinnych oraz naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, wskutek nie ustalenia, że organ pierwszej instancji podał stronie, iż nawet w przypadku zawieszenia prawa do renty socjalnej nie będzie przysługiwało jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wobec faktu, iż posiada "ustalone" prawo do renty socjalnej; art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i doprowadzenie do sytuacji, w której strona poniosła szkodę wskutek nieznajomości prawa, wskutek tego, że nie została jej przekazana informacja, że zawieszenie renty socjalnej umożliwi jej pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego, a także naruszenie przepisów Konstytucji a to przepisu art. 32 Konstytucji RP wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; względnie uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy L. oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. Jednocześnie wniosła o zwrócenie się przez Sąd pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Konstytucyjnego, a mianowicie "Czy przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją, w zakresie w jakim odmawia przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego matce niepodejmującej lub rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, która jednocześnie ma ustalone prawo do renty socjalnej i zwiesza to prawo, a jednocześnie posiadane przez nią orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nie wyklucza możliwości pracy zarobkowej". W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w miejsce renty socjalnej dla osoby spełniającej przesłanki do otrzymania tego świadczenia, ma niebagatelne znaczenie dla osoby uprawnionej bowiem pomijając wysokość świadczenia pobieranie renty socjalnej nie stanowi okresów składkowych, z którymi wiąże się prawo do otrzymania w przyszłości emerytury, podczas gdy pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego takowe uprawnienia przyznaje. Stwierdziła, porównując matki znajdujące się w identycznej sytuacji faktycznej, że w sytuacji, gdy przyznano matce rentę socjalną istnieje możliwość otrzymania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego, ale musi to zostać poprzedzone wydaniem decyzji o zawieszeniu prawa do renty socjalnej na wniosek strony, pomimo tego, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 5 uśr posługuje się pojęciem "ustalenia" prawa do renty socjalnej. Zdaniem skarżącej organy obu instancji błędnie zinterpretowały przepisy prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 pkt 5 uśr stwierdzając, że zawieszenie prawa do renty socjalnej nie stwarza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przy spełnieniu pozostałych przesłanek wskazanych w ustawie bowiem przy interpretacji tego przepisu należy dokonać wykładni celowościowej i systemowej przepisów, a nie literalnej. Skarżąca podniosła, że wprowadzenie art. 17 ust. 1 pkt 5 uśr ma na celu uniknięcie sytuacji, w której dana osoba będzie pobierała świadczenia z dwóch tytułów, a zawieszenie prawa do renty socjalnej takową sytuację eliminuje. Nadto podkreśliła, że posiada orzeczenie o niepełnosprawności nie wykluczające pracy zarobkowej ale świadomie rezygnuje z pracy w celu opiekowania się dwuletnią córką z zespołem Downa. Dalej zauważyła, że w wyniku ustnego, a jej zdaniem błędnego, pouczenia organu I instancji nie zawiesiła prawa do renty socjalnej. Wskazała na naruszenie prawa procesowego przez organy obu instancji będące między innymi konsekwencją błędnie ustalonego stanu faktycznego. W dalszej kolejność skarżąca stwierdziła, że nawet jeśli organy obu instancji nie naruszyły prawa i prawidłowo zinterpretowały art. 17 ust. 1 pkt 5 uśr to w takiej sytuacji przepis ten narusza Konstytucję RP a w szczególności jej art. 32, bowiem matka, której ustalono prawo do renty socjalnej jest w świetle prawa gorzej traktowana, a takie różnicowanie obywateli stanowi dyskryminację i narusza tym samym konstytucyjną zasadę równości i niedyskryminacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. z 2014 r. poz 1647 z późn.zm.). Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn.zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a.", decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie przyznania O. M. świadczenia pielęgnacyjnego. Materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. w dacie orzekania przez organy Dz. U. nr z 2015 r. poz.114 z późń. zm.) , dalej jako: "u.ś.r.". Poza sporem jest to, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. SKO w K. trafnie jednak zwróciło uwagę, że zgodnie z przepisem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty socjalnej. Skoro zatem skarżąca ma ustalone prawo do renty socjalnej to jest osobą wyłączoną z grona beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr jest jednoznaczny w swej treści. Wójt Gminy L. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jako organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie były tym przepisem związane, skutkiem czego były zobligowane do wydania decyzji odmawiającej przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W tej sytuacji nie można zarzucić organom działania sprzecznego z prawem. Organy administracji publicznej stosując jasny w swej treści przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr nie były uprawnione do odstąpienia od wykładni językowej tego przepisu na rzecz wykładni systemowej lub celowościowej. Te ostatnie reguły wykładni tekstu prawnego znajdują bowiem zastosowanie do przepisu o niejednoznacznej treści, różnie rozumianego, gdy wykładnia gramatyczna nie pozwala na odkodowanie treści normy prawnej. Należy podkreślić, że przepisy ustawy nie dają organowi orzekającemu w sprawie możliwości przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, wedle kryterium słuszności, czy celowości jego przyznania wnioskodawcy. Przepis art. 7 Kpa na który powołuje się skarżąca nie obliguje organu do załatwienia sprawy (wydania decyzji) zgodnie z słusznym interesem strony. Przepis ten statuujący tzw. zasadę prawdy obiektywnej odnosi się do określonego sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego oraz rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony w sprawach, w których organ orzeka w granicach tzw. uznania administracyjnego. Faktem jest, to, że w pewnego rodzaju sprawach kryterium interesu strony jest przesłanką rozstrzygnięcia (art. 154, art. 155 i art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.), jednakże i wówczas wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z interesem strony nie może prowadzić do naruszenia prawa. To samo odnosi się do przepisu art. 9 K.p.a. Działanie zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organu nie może polegać na wydaniu decyzji oczywiście sprzecznej z prawem. Decyzja rażąco naruszająca prawo jest bowiem obciążona wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Jeżeli chodzi o zarzut niezgodności przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr z przepisem art. 32 Konstytucji RP i o wniosek pełnomocnika skarżącej o wystąpienie przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, trzeba wskazać, że Sąd nie dostrzegł zasadniczych wątpliwości w zakresie zgodności przepisu stanowiącego podstawę materialną decyzji odmownej z powoływanym przez pełnomocnika skarżącej wzorcem konstytucyjnym. Nadto treść pytania odnosiłaby się do hipotetycznej sytuacji zawieszenia prawa do renty socjalnej w sytuacji gdy skarżąca nie zawiesiła prawa do tejże renty i nadal pobiera ją z ZUS. W ocenie Sądu, poruszone w skardze problemy związane są z brakiem zapewnienia odpowiednich mechanizmów pozwalających na przejście na wniosek osoby, która ma ustalone prawo do renty socjalnej do systemu świadczeń opiekuńczych, wedle kryterium uzyskania świadczenia korzystniejszego dla wnioskodawcy. Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że sygnalizowany w skardze problem ma charakter systemowy i dotyczy przyjętego przez ustawodawcę określonego modelu zabezpieczenia społecznego obowiązującego w Polsce. Sąd zauważa, że na podstawie ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 982 z późn. zm.) –dalej "ustawa o rencie socjalnej", od 1 października 2003 r. organem przyznającym i wypłacającym renty socjalne jest właściwa jednostka organizacyjna Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W szczególnych przypadkach renta ta jest wypłacana także przez inne organy emerytalno-rentowe, np. KRUS. W ustawie o rencie socjalnej uregulowane są także kwestie związane z przyznaniem renty socjalnej jak i jej zawieszeniem. Z art. 10 ustawy o rencie socjalnej wynika, że zawieszenia renty jest powiązane głównie z przychodem uzyskiwanym przez osobę uprawnioną. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o rencie socjalnej postępowanie w sprawie przyznania renty socjalnej wszczyna się na podstawie wniosku osoby ubiegającej się o rentę socjalną lub jej przedstawiciela ustawowego. Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy o rencie socjalnej organ emerytalno-rentowy wypłacający rentę socjalną wydaje decyzję o wstrzymaniu wypłaty renty socjalnej w razie wystąpienia okoliczności powodujących zawieszenie prawa lub wstrzymanie wypłaty renty socjalnej. Sąd zwraca uwagę, że renta socjalna jest świadczeniem o charakterze obligatoryjnym, ciągłym i jej zadaniem jest kompensowanie braku możliwości nabycia uprawnień do świadczeń z systemu ubezpieczenia społecznego. Świadczenie pielęgnacyjne ma natomiast w założeniu w części zrekompensować danej osobie brak dochodu z pracy zarobkowej, która tej pracy nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie mogącym samodzielnie egzystować (art. 17 ust. 1 uśr). Zarówno przepisy uśr jak i przepisy ustawy o rencie socjalnej nie przewidują możliwości przechodzenia z renty socjalnej na świadczenie opiekuńcze. Należy wskazać, że system świadczeń opiekuńczych ma charakter zamknięty. Brak jest zwłaszcza regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (renty socjalnej), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia oraz regulacji wskazującej, czy organ jest związany żądaniem strony w zakresie wnioskowanego świadczenia (jako najkorzystniejszego), czy też, że to organ z urzędu ocenia, które za świadczeń jest dla wnioskodawcy najbardziej korzystne. Ustawodawca tworząc uśr przyjął, że do świadczenia pielęgnacyjnego uprawniona jest osoba sprawująca opiekę, która nie ma ustalonego prawa do świadczenia z innego systemu zabezpieczenia społecznego. Nie można zatem pobierać jednocześnie i renty socjalnej i świadczenia pielęgnacyjnego, tak jak nie można uzyskiwać dochodu z pracy zarobkowej i pobierać świadczenia pielęgnacyjnego. Wnioskodawca nie może również wybrać świadczenia korzystniejszego z jego punktu widzenia. Zdaniem Sądu, nie można także postrzegać świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego od renty socjalnej przez pryzmat wysokości świadczeń oraz tego, że pobieranie renty socjalnej nie stanowi okresów składkowych, z którymi wiąże się prawo do otrzymania w przyszłości emerytury, podczas gdy pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego takowe uprawnienia przyznaje. Skarżąca pomija to, że – co do zasady – renta socjalna jest świadczeniem stałym. Jest to zatem świadczenie, które jest świadczeniem najbardziej pewnym i stabilnym. Nie można wykluczyć tego, że przejście na świadczenie pielęgnacyjne mogłoby być, w dłuższej perspektywie czasowej, mniej korzystne dla skarżącej. Korzystanie z tego rodzaju świadczenia uzależnione jest od zdarzeń przyszłych, które nie zależą od osoby sprawującej opiekę, a dotyczą podopiecznego, który z założenia jest osobą o poważnym uszczerbku na zdrowiu, a więc może żyć krócej, niż osoba sprawująca opiekę, co powodowałoby utratę prawa do tego świadczenia. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i okoliczność, iż skarżąca ma ustalone prawo do renty socjalnej oznacza, że jako osobie sprawującej opiekę nad dzieckiem, świadczenie pielęgnacyjne z mocy wyżej cytowanego przepisu jej nie przysługuje. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że decyzje organów pierwszej i drugiej instancji odpowiadają prawu, wobec czego skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a, podlegała oddaleniu.