I OSK 326/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant st. asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 251/15 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu na rzecz K. M. kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 12 listopada 2015 r. oddalił skargę K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. K. M. pobierała wypłacane na rzecz swojej córki - M. M. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na podstawie decyzji z [...] października 2010 r. przyznającej jej te świadczenia w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od [...] października 2010 r. do [...] września 2011 r. W dniu [...] marca 2014 r. strona poinformowała organ, że dłużnik alimentacyjny – M. C. zmarł w dniu [...] czerwca 2011 r. W związku z powyższym Burmistrz [...] decyzją z [...] października 2014 r., na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm., dalej: ustawa), uchylił decyzję własną przyznającą świadczenie z funduszu alimentacyjnego na okres [...].10.2010 r. do [...].09.2011 r. Po uprawomocnieniu się tej decyzji organ pierwszej instancji wydał na podstawie art. 2 pkt 7 lit. a, art. 19 ust. 1, art. 23 ust. 1 i 7 ustawy decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. o uznaniu wypłaconych świadczeń w miesiącach: lipiec, sierpień i wrzesień 2011 r. w wysokości 1.500 zł, za nienależnie pobrane. W odwołaniu skarżąca wskazała, że dopiero w dniu [...] marca 2014 r. dowiedziała się, że dłużnik alimentacyjny już od 2011 r. nie żyje, o czym natychmiast (tego samego dnia) powiadomiła organ. W jej przekonaniu nie można więc zarzucić jej złej woli i żądać zwrotu wypłaconych świadczeń wraz z odsetkami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2015 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] listopada 2014 r. Kolegium stwierdziło, że śmierć dłużnika alimentacyjnego skutkuje brakiem podstaw do przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a więc świadczenia wypłacone są świadczeniami nienależnie pobranymi zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy, nie ma więc znaczenia to, że skarżąca ubiegając się o przyznanie świadczenia nie wiedziała o śmierci dłużnika. Jednocześnie Kolegium nadmieniło, że skarżąca ma prawo ubiegać się o umorzenie bądź o rozłożenie na raty opisanych wyżej należności. W skardze do Sądu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd podkreślił, że art. 2 pkt 7 ustawy określa cztery przypadki "nienależnie pobranego świadczenia". W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji uznał, że wypłacone skarżącej świadczenia to świadczenia w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. a ustawy, a więc wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części, natomiast organ odwoławczy uznał, że są to świadczenia wypłacone bez podstawy prawnej (art. 2 pkt 7 lit. c). Przy czym okolicznością decydującą o uznaniu za nienależnie pobrane przez skarżącą świadczenia było ustalenie, że dłużnik alimentacyjny już w dacie wydania decyzji przyznającej świadczenie, nie żył. Okoliczność ta stanowiła od początku przeszkodę wydania decyzji przyznającej świadczenie. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego są bowiem ściśle związane z osobą dłużnika. Przysługują tylko wówczas, gdy jest on na mocy prawomocnego orzeczenia sądu zobowiązany do alimentów. Niewątpliwie taki obowiązek wygasa natomiast z chwilą śmierci dłużnika, a w konsekwencji, w takiej sytuacji nie ma podstaw do przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego w trybie przepisów ustawy. Oznacza to zatem, że śmierć dłużnika jest okolicznością powodującą, iż świadczenie jest uznawane za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. c, nie zaś w art. 2 pkt 7 lit. a ustawy. Sąd wskazał następnie, że "świadczenie nienależnie pobrane" w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. a ustawy to świadczenie wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części, a więc okoliczności powstałych już w trakcie realizacji decyzji je przyznającej. W przepisie tym nie chodzi więc o okoliczności, które istniały już w dacie wydawania decyzji przyznającej świadczenie, albowiem takie okoliczności świadczą o braku podstaw do przyznania świadczenia (por. A. Korcz-Maciejko, Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 67 i 70). Jak zaznaczył Sąd, świadczenie nienależnie pobrane, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. c ustawy nie jest uzależnione od winy osoby, która pobrała to świadczenie, inaczej niż w przypadkach wymienionych w art. 2 pkt 7 lit. a,b,d. Świadczenie pobrane pomimo braku podstaw do jego przyznania (art. 2 pkt 7 lit. c) uzależnione jest wyłącznie od wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji je przyznającej, skoro od początku ono nie przysługiwało. Natomiast w pozostałych przypadkach świadczeń nienależnie pobranych (art. 2 pkt 7 lit. a, b, d) ocenie podlega wina osoby, która je pobrała, co wynika albo wprost z tego przepisu (lit. b) albo z art. 19 ustawy, który nakłada na osobę uprawnioną obowiązek informowania organu o zmianach, które mają wpływ na prawo do uzyskanego świadczenia. Z tego względu, skoro w niniejszej sprawie zachodzi przypadek określony w art. 2 pkt 7 lit. c ustawy, to bez znaczenia jest - zdaniem Sądu - czy skarżąca wiedziała, czy nie o śmierci dłużnika alimentacyjnego. Wprawdzie o świadczeniu nienależnie pobranym w rozumieniu tego przepisu można mówić wtedy, gdy zostało ono wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, a więc dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania) decyzji przyznającej świadczenie, a w niniejszej sprawie takie postępowanie nie zostało przeprowadzone, to jednak nie można pominąć okoliczności, że decyzja o przyznaniu skarżącej świadczeń została uchylona ostateczną decyzją z dnia [...] października 2014 r. Niezależnie od prawidłowości decyzji uchylającej, wydanej na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy, wyeliminowała ona z obrotu prawnego decyzję przyznającą świadczenia. Oznacza to, że nie było podstawy prawnej do wypłaty skarżącej świadczeń. Z tych względów Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo uznały, iż wobec śmierci dłużnika alimentacyjnego, pobrane w okresie od lipca 2011 r. do września 2011 r. świadczenia, pomimo pozostawania w obrocie prawnym decyzji je przyznającej, są świadczeniami nienależnie pobranymi. Wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku K. M., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 2 pkt 7 lit. c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, z uwagi na fakt, iż świadczeniami w jego rozumieniu są świadczenia "wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia", podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym brak było stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej skarżącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a jej uchylenie nastąpiło na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy, a nie w wyniku wznowienia postępowania, w konsekwencji czego brak było podstaw do jego zastosowania w niniejszej sprawie; 2) art. 2 pkt 7 lit. a ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku jego zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym, podczas gdy świadczenia z funduszu alimentacyjnego zostały wypłacone skarżącej mimo uprzedniej śmierci dłużnika alimentacyjnego, a więc mimo zaistnienia okoliczności powodującej ustanie albo wstrzymanie wypłaty tych świadczeń w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. a ustawy; 3) naruszenie art. 23 ust. 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżąca zobowiązana jest zwrócić wypłacone jej świadczenie wraz z ustawowymi odsetkami, podczas gdy obowiązek zwrotu może być nałożony jedynie na osobę, która otrzymała świadczenia alimentacyjne w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. c ustawy, bądź też na podstawie art. 2 pkt 7 lit. a, b, d, e ustawy, o ile świadczeniobiorca otrzymywał je w "złej wierze", podczas gdy w niniejszym stanie faktycznym skarżąca otrzymywała świadczenia w oparciu o art. 2 pkt 7 lit. a ustawy w "dobrej wierze", co tym samym oznacza, że nie ma podstaw prawnych do zobowiązania skarżącej do zwrotu świadczeń. II. naruszenie przepisów postępowania, to jest naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia sprawy z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, w szczególności brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi. Sąd w ogóle nie rozpatrzył zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ administracji publicznej art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ewentualnie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uznając za skuteczne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego należy podzielić stanowisko skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 2 pkt 7 lit. c ustawy, przyjmując, iż okoliczności sprawy wyczerpują przesłanki w nim wymienione. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że przepis ten nie stanowił podstawy prawnej dla wydania przez organ zaskarżonej decyzji. Stanowi on, że nienależnie pobranym świadczeniem z funduszu alimentacyjnego jest świadczenie wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. W rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych w powyższym przepisie sytuacji nie wystąpiła. Okoliczności sprawy wyczerpywały natomiast przesłankę z art. 2 pkt 7 lit. a ustawy, zgodnie z którym nienależnie pobranym świadczeniem są świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Zauważyć bowiem trzeba, że decyzja Burmistrza [...] o uchyleniu decyzji z [...] października 2010 r. przyznającej skarżącej świadczenie z funduszu alimentacyjnego na córkę na okres od [...] października 2010 r. do [...] września 2011 r. została wydana w trybie art. 163 k.p.a. w zw. z art. 24 ustawy określającym możliwość zmiany, bądź uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Charakter postępowania zakończonego decyzją Burmistrza z [...] października 2014 r. o uchyleniu decyzji z [...] października 2010 r. w sprawie przyznania przedmiotowego świadczenia, niezależnie od prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia, odpowiada przesłankom określonym w art. 2 pkt 7 lit. a ustawy. Tymczasem Sąd I instancji podstawą swoich rozważań uczynił art. 2 pkt 7 lit. c ustawy, co spowodowało istotną wadliwość dalszej oceny prawnej podejmowanych przez organy działań. Otóż dokonując interpretacji znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawa Sąd przyjął, iż kluczowym w tym zakresie jest art. 23 ust. 1 ustawy określający obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń i dokonał oceny zaskarżonej decyzji pod kątem istnienia warunków dla zastosowania powyższej regulacji. Należy jednak zauważyć, że taki sposób zapatrywania na przedstawioną sprawę wykracza poza jej granice. Organy bowiem nie rozstrzygały kwestii zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, czyniąc przedmiotem wydanych w sprawie decyzji kwestię ustalenia nienależnie pobranych świadczeń. Powyższe świadczy o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Uzasadnionym tym samym pozostawał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Stwierdzić należy, że wykazane wadliwości podstaw, jakie przyjął Sąd dla dokonania kontroli zaskarżonych w sprawie decyzji uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli prawidłowości zaskarżonego wyroku. W rzeczywistości bowiem jego uzasadnienie nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.