II SAB/Sz 66/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi P. N. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. P. N. zwrócił się, w trybie art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), do Dyrektora Zakładu Karnego w G. z żądaniem udzielenie informacji publicznej w postaci wskazania pisemnej informacji o udzielaniu przez Zakład Karny w G. w okresie [...] wszelkich zapomóg pieniężnych (art. 114 k.k.w.) oraz nagród/ulg pieniężnych (art. 138 §1 pkt 5 k.k.w.) ze środków publicznych z wyszczególnieniem danych poszczególnych osadzonych otrzymujących powyższe, kwot przyznanych, dat ich przekazania, oraz podstawy ich przekazania (faktyczna i prawna). W dniu [...] r., z uwagi na zakres żądanej informacji, organ zwrócił się do skarżącego o wskazanie szczególnie istotnego znaczenia dla interesu publicznego informacji w zakresie wskazania faktycznych podstaw przyznania w latach [...] nagród/ulg pieniężnych na podstawie art. 138 § 1 pkt 5 k.k.w., który uzasadniłby żądanie informacji publicznej we wskazanym zakresie. Jednoczenie w dniu [...] r. organ udzielił skarżącemu informacji częściowej, tj. w zakresie niewymagającym jej przetworzenia, przedstawiając zestawienia udzielonych osadzonym w zakreślonym przez skarżącego okresie kwot nagród. Ponadto w dniu [...] r., wydając decyzję nr[...] , organ odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej udzielenia informacji z wyszczególnieniem danych poszczególnych osadzonych otrzymujących wszelkich zapomóg pieniężnych (art. 114 k.k.w.) oraz nagród/ulg pieniężnych (art. 138 § 1 pkt 5 k.k.w.), powołując się na ochronę danych osobowych. Pismami z dnia [...] r., skarżący odwołał się od decyzji organu nr [...] do Dyrektora Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w S. oraz odmówił wykazania szczególnie istotnego znaczenia żądanej informacji dla interesu publicznego. Pismem datowanym na dzień [....] r., które wpłynęło do Sądu [...] r., P. N. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w G.. Zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie w całości informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w ustawowo określonym terminie, wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] r., o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz obciążenie strony przeciwnej stosowną karą przewidzianą prawem, za nieudzielenie wnioskowanej informacji publicznej w ustawowym terminie. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że jego żądanie miało na celu dokonanie kontroli prawidłowego wydatkowania właśnie środków publicznych gdyż w Zakładzie Karnym w G. nie są one wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Dyrektor Zakładu Karnego w G. zamiast udzielić informacji publicznej, do czego był zobowiązany, pismem z dnia [...] r., doręczonym w dniu [...] r. wezwał go do określenia istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji. Według skarżącego nie jest to żadna informacja wymagająca nakładu dodatkowej pracy gdyż dane wnioskowane praktycznie w całości znajdują w zestawieniach ewidencji środków przeznaczonych na te cele. Dodatkowo wezwanie o doprecyzowanie szczegółów wniosku jest nieuprawnione gdyż organ nie ma prawa wpływać na formę oraz zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej na co wskazuje treść art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego w G. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy stan sprawy oraz wyjaśnił, że Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w S. decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r., nr [...] . Organ wskazał również, że kolejną decyzją nr [...] z dnia [...] r., w związku z nie wykazaniem przez skarżącego szczególnie istotnego znaczenia żądanej informacji dla interesu publicznego, odmówił udostępnienia mu informacji publicznej w części dotyczącej wskazania faktycznej podstawy przyznania w latach [...] r. nagród/ulg pieniężnych na podstawie art. 138 § 1 pkt 5 k.k.w. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej powoływana jako "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 1- 4a, 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a."), zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że przepisy P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Podmiot zobowiązany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił stronie żądanej przez nią informacji publicznej bądź też nie podjął rozstrzygnięcia stosownie do przepisów u.d.i.p. W przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W niniejszej sprawie P. N. wnioskiem z dnia [...] r. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w G. o udostępnienie pisemnej informacji o udzielaniu przez Zakład Karny w G. w okresie [...] wszelkich zapomóg pieniężnych (art. 114 k.k.w.) oraz nagród/ulg pieniężnych (art. 138 § 1 pkt 5 k.k.w.) ze środków publicznych z wyszczególnieniem danych poszczególnych osadzonych otrzymujących powyższe, kwot przyznanych, dat ich przekazania, oraz podstawy ich przekazania (faktyczna i prawna). Nie ulega wątpliwości i kwestia ta nie jest sporna między stronami, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji w zakresie określonym w piśmie z dnia [...] r. dotyczy informacji publicznej, odnosi się bowiem do gospodarowania środkami publicznymi, zaś jego adresat – Dyrektor Zakładu Karnego w G. jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. W rozpoznawanej sprawie organ po wpłynięciu wniosku skarżącego podjął szereg czynności zmierzających do udzielenia skarżącemu żądanej informacji publicznej. W pierwszej kolejności pismem z dnia [...] r. organ zwrócił się do skarżącego o wskazanie szczególnie istotnego znaczenia dla interesu publicznego informacji w zakresie wskazania faktycznych podstaw przyznania w latach [...] nagród/ulg pieniężnych na podstawie art. 138 § 1 pkt 5 k.k.w. Następnie w dniu [...] r., zachowując ustalony ustawą 14 dniowy termin do załatwienia wniosku, przekazał skarżącemu informacje, którymi dysponował i mógł ich udzielić bez dokonywania dodatkowych nakładów pracy, tj. zestawienia udzielonych osadzonym w zakreślonym przez skarżącego okresie kwot nagród. W dniu [...] r., również w ustawowym terminie, organ wydał decyzję nr [...] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej udzielenia informacji z wyszczególnieniem danych poszczególnych osadzonych, którzy otrzymali jakiekolwiek zapomogi pieniężne (art. 114 k.k.w.) oraz nagrody/ulgi pieniężne (art. 138 § 1 pkt 5 k.k.w.), z uwagi na ochronę danych osobowych. Jak z powyższego wynika organ w części załatwił wniosek skarżącego z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a zatem niewątpliwie nie był bezczynny w tym zakresie. Podkreślenia przy tym wymaga, że w rozpoznawanej sprawie Sąd bada wyłącznie czy organ pozostaje w bezczynności. Nie dokonuje natomiast kontroli prawidłowość wydawanych w sprawie decyzji, bowiem wykraczałby to poza zakres kontroli bezczynności organu. Decyzje mogą podlegać odrębnej kontroli, jeżeli do Sądu wpłynie skarga wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. W niniejszej sprawie wyjaśnienia w istocie wymaga czy zasadnie organ przyjął, iż wniosek skarżącego w części dotyczącej wskazania faktycznych podstaw przyznania w latach [...] nagród/ulg pieniężnych na podstawie art. 138 § 1 pkt 5 K.k.w., stanowi informację publiczną prostą, czy przetworzoną a w związku z tym czy organ mógł żądać od skarżącego wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawiałby za przygotowaniem i udzieleniem żądanej informacji. Skierowanie takiego wezwania do skarżącego spowodowało w rezultacie nie udzielenie przez organ odpowiedzi w terminie, o którym mowa z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji pojęcia "informacji przetworzonej". Z tego względu w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych dokonano podziału informacji publicznej na informację prostą i przetworzoną. Za informację prostą uznano taką informację, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Może być ona pozbawiona danych wrażliwych, podlegających ochronie (np. danych osobowych), nie staje się jednak przez to informacją przetworzoną. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, Lex Polonica numer 3036000). Również wtedy, gdy organ administracji publicznej posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, to wykonanie prostych czynności technicznych, polegających na zliczeniu decyzji, nie może być uznany za przetworzenie informacji publicznej (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r. I OSK 1798/10, Lex Polonica nr 2473692). Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu obowiązanego (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 87). Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadanie skutkom tego działania cechy informacji publicznej (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 września 2005 r., II SA/Kr 984/05, niepubl.). Informacja publiczna przetworzona, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usunięcia danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego (por. wyrok NSA 25 kwietnia 2012 r. I OSK 202/12, Lex nr 1264654). Biorąc pod uwagę, że żądanie skarżącego dotyczyło kwot przyznanych zapomóg pieniężnych oraz nagród/ulg, dat ich przekazania, oraz podstawy ich przekazania (faktyczna i prawna) za lata od 2013 do 2017, uznać należy, że przygotowanie tak obszernej informacji wymagałoby od organu znacznego nakładu pracy. Oznacza to, że organ miał podstawy, aby zażądać od skarżącego wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawiałby za przygotowaniem i udzieleniem żądanej informacji. Zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie skarżący pismami z tej samej daty, tj. [...] r., udzielił organowi odpowiedzi na wezwanie oraz wniósł skargę do tut. Sądu na bezczynność organu. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, skoro zachodziły podstawy do żądania od skarżącego wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, to nie można również skutecznie organowi zarzucić, że w dacie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności co do wniosku skarżącego w części opisanej powyżej. Skoro więc zarzut bezczynności okazał się niezasadny, skargę należało oddalić - na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania