VI SA/Wa 712/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Protokolant referent Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi T.Ś. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...]stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy adwokatów oddala skargę Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2016 r. ORA w G. wpisała T. S. na listę adwokatów. T. S. od 1995 r. wykonywał zawód komornika i uzyskał wpis na listę adwokatów nie wykonujących zawodu, nie złożył ślubowania. Wobec faktu, że T. S. nie zrezygnował ze stanowiska komornika, ORA w G. w dniu [...] października 2016 r. wszczęła z urzędu postępowanie w sprawie skreślenia go z listy adwokatów. Uchwałą z dnia [...] listopada 2016 r. ORA w G. skreśliła T. S. z listy adwokatów na podstawie art. 72 ust. 1 pkt. 4 z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze ( Dz. U. z 2016 poz.1999 ze zm., dalej jako p.o.a.). ORA wskazała, że komornik jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym, co pozwala zaszeregować go do kategorii "organu wymiaru sprawiedliwości". ORA powołała się na systemową i celowościową wykładnię przywołanego przepisu stwierdzając, że skreśleniu z listy adwokatów podlegają zarówno osoby, które objęły stanowisko organach wymiaru sprawiedliwości, jak i te, które już w chwili wpisu stanowisko takie obejmowały, ale z niego nie zrezygnowały. Ratio legis tej formy jest przeciwdziałanie sytuacji, w rej osoby zatrudnione w wymiarze sprawiedliwości lub organach ścigania mogłyby się jednocześnie znajdować na liście adwokatów. Ustawodawca nie miał intencji różnicowania sytuacji adwokatów wedle momentu objęcia stanowiska w organach wymiaru sprawiedliwości przed lub po wpisie na listę adwokatów). W obydwu przypadkach dochodzi bowiem do dopuszczalnego łączenia takiego stanowiska z możliwością posługiwania się tytułem adwokata. ORA podkreśliła, że nie ma podstaw do różnicowania adwokatów wykonujących zawód z tych formalnie pozostających na liście, gdyż ustawa nie wprowadza takiego rozróżnienia, a status adwokata ma jednakowy charakter niezależnie od okoliczności wykonywania zawodu. Od uchwały ORA odwołał się T. S., wnosząc ojej uchylenie i umorzenie postępowania w przedmiocie skreślenia z listy adwokatów. Zarzucił uchwale ORA naruszenie art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, art. 65, 66 ust. 1 pkt. 2 i art. 72 ust. 1 pkt. 4 p.o.a. Wskazał, że żaden przepis nie obliguje do rozpoczęcia wykonywania zawodu adwokata w określonym terminie od uzyskania wpisu, dlatego też nie złożył ślubowania i nie je zrezygnował z zawodu komornika. Wskazał, że zgodnie z aktualnym stanowiskiem NSA nabycie prawa do wykonywania zawodu należy odróżnić od samego prawa wykonywania zawodu. Kwestia przystąpienia do wykonywania zawodu adwokata jest pozostawiona woli osoby i zainteresowanej, a sam wpis na listę nie uprawnia jeszcze do występowania w roli profesjonalnego pełnomocnika. Art. 72 ust. 1 pkt. 4 p.o.a. ma jedynie zapobiegać jednoczesnemu wykonywaniu zawodu adwokata i zajmowania stanowiska w organach wymiaru sprawiedliwości. Ponadto według odwołującego się art. 72 ust. 1 pkt. 4 p.o.a. dotyczy jedynie wypadków, gdy wpis na listę adwokatów został dokonany wcześniej, niż objęcie stanowiska w wymiarze sprawiedliwości, zatem nie jest dopuszczalne dokonanie wykładni rozszerzającej działanie tego przepisu również na sytuację, gdy chronologia zdarzeń była odmienna. Zaskarżona uchwała oznacza w opinii odwołującego się bezprawne pozbawienie prawa nabytego i ograniczenie konstytucyjnie gwarantowanej wolności wyboru zawodu, a oczekiwanie, że zrzeknie on się stanowiska komornika, jest pozbawione podstaw prawnych. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej posiedzeniu w dniu [...] stycznia 2017r. po rozpoznaniu odwołania adw. T. S. od uchwały ORA w G. z dn. [...] listopada 2016 r. w przedmiocie skreślenia z listy adwokatów na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w zw. z art. 72 ust. 1 pkt. 4 p.o.a. uchwaliło jednogłośnie w głosowaniu tajnym: utrzymać w mocy zaskarżoną uchwałę. Prezydium NRA stoi na stanowisku, że adwokat nie wykonujący zawodu bezsprzecznie pozostaje adwokatem i ma prawo posługiwania się tym tytułem zawodowym, który w świetle art. 1 ust. 4 p.o.a. podlega ochronie prawnej. Organ II instancji nie znajduje więc podstaw dla wywodzenia skutków prawnych, mających płynąć z faktu, że T. S. nigdy nie podjął wykonywania zawodu adwokata. Jedynie istotną pozostaje okoliczność, że figuruje on na liście adwokatów i nie zrezygnował z wykonywania zawodu komornika. W ocenie strony kluczowe znaczenie powinna mieć chronologia faktów w nin. sprawie, która w jego ocenie stoi na przeszkodzie możliwości zastosowania sankcji z art. 72 ust. 1 pkt. 4 p.o.a. Prezydium NRA musi zgodzić się z poglądem, że w sytuacjach analogicznych z niniejszą ma miejsce paradoks polegający na tym, że w identycznym stanie faktycznym doszło najpierw do wpisania czynnego komornika na listę adwokatów, a następnie - na bazie tych samych przesłanek - do jego skreślenia. Takie jednak efekty daje brak konsekwencji ustawodawcy w kształtowaniu prawa i wewnętrzna niespójność przyjętych rozwiązań ustawowych. Tak jak istnieją uzasadnione wątpliwości, czy art. 72 ust. 1 pkt. 4 p.o.a. może stanowić przeszkodę dla uzyskania przez komornika wpisu na listę adwokatów, tak nie budzi podobnych wątpliwości, czy przepis ten stwarza podstawę dla skreślenia z tejże listy uprzednio p wpisanej na nią osoby, która nadal pozostaje komornikiem. W ocenie Prezydium NRA w aspekcie treści art. 72 ust. 1 pkt. 4 p.o.a. nie można poprzestać na wykładni językowej i na stwierdzeniu, że przepis ten ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy objęcie stanowiska w organach wymiaru sprawiedliwości nastąpiło po uzyskaniu wpisu na listę adwokatów. Wszystkie inne rodzaje wykładni, a zatem: celowościowa, funkcjonalna i systemowa prowadzą do konkluzji, że istotą tego przepisu jest bezwzględny zakaz łączenia stanowiska w wymiarze sprawiedliwości ze statusem adwokata, bez względu na kolejność zdarzeń prowadzących do zaistnienia takiej kolizji interesów. Innymi słowy norma prawna, wynikająca z przeprowadzonej poprawnie interpretacji powyższego przepisu, jest negatywną przesłanką posiadania podwójnego statusu pozostawania na liście adwokatów i jednoczesnego zajmowania stanowiska w organach wymiaru sprawiedliwości, organach ścigania lub wykonywania zawodu notariusza. Zdaniem organu skreślenie z listy adwokatów osoby wykonującej zawód komornika nie nosi znamion naruszenia Konstytucji RP wobec niesłusznie zarzuconego przez stronę złamania zasady "praw nabytych". Każde prawo nabyte, w przypadku spełnienia określonych przesłanek, może być bowiem uprawnionemu odjęte, a takie przesłanki zaistniały właśnie w nin. sprawie. Pismem z dnia 21 lutego 2017r. T. S. reprezentowany przez radcę prawnego P. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę, zarzucając: I. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) 65 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 65 i 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze poprzez bezpodstawne skreślenie skarżącego z listy adwokatów i pozbawienie go nabytego prawa do wykonywania zawodu adwokata w oparciu o rygorystyczne przesłanki, które nie wynikają wprost z żadnego przepisu prawa, a nadto na podstawie identycznych okoliczności faktycznych i prawnych, które uprzednio stanowiły podstawę do wpis skarżącego na listę i przyznania mu uprawnień do wykonywania zawodu adwokata; 2) art. 72 ust. 1 pkt 4 Prawa o adwokaturze przez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że stanowi on podstawę do skreślenia z listy adwokatów osoby, która uzyskała jedynie potwierdzenie uprawnienia do wykonywania zawodu (sam wpis na listę adwokatów) i nie podjęła się wykonywania zawodu (nie złożyła ślubowania ani nie utworzyła siedziby zawodowej), podczas gdy przepis ten wprowadza zakaz łączenia czynnie wykonywanego zawodu adwokata z jednoczesnym obejmowaniem stanowisk w organach wymiaru sprawiedliwości i nie odnosi się do sytuacji osoby, która nabyła samo prawo do wykonywania zawodu adwokata. 3) art. 72 ust. 1 pkt 4 przez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że osoba zajmująca stanowisko komornika sądowego wpisana na listę adwokatów niewykonujących zawodu adwokata podlega skreśleniu z tej listy, podczas gdy przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie do sytuacji gdy wpis na listę adwokatów został dokonany wcześniej niż objęcie stanowiska w organach wymiaru sprawiedliwości, a jego założeniem jest zapobieżenie jednoczesnego wykonywania zawodu adwokata i obejmowania stanowisk w organach wymiaru sprawiedliwości. II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Okręgowej Rady Adwokackiej w G. w sytuacji, gdy istniały oczywiste podstawy do jej uchylenia. W oparciu o wyżej sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w G. o skreśleniu Skarżącego z listy adwokatów oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że działając na podstawie art. 65 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o adwokaturze, zwrócił się [...] Izby Adwokackiej w G. (dalej: ORA) o wpisanie na listę adwokatów. Wobec spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek do uzyskania potwierdzenia nabycia uprawnień do wykonywania zawodu adwokata, ORA uchwałą z dnia [...] kwietnia 2016 roku wpisała Skarżącego na listę adwokatów. Pomimo niezmienionych okoliczności faktycznych i prawnych, niepodjęcia przez skarżącego wykonywania zawodu adwokata i pozostawania na liście adwokatów niewykonujących zawodu, ORA w G. wszczęła postępowanie w przedmiocie skreślenia skarżącego z listy adwokatów i w dniu [...] listopada 2016 roku, skreśliła go z listy adwokatów niewykonujących zawodu. Zdaniem skarżącego poczyniona przez organ wykładnia przepisów prawa i podjęte w konsekwencji rozstrzygnięcie w sposób oczywisty naruszają prawo, w tym przede wszystkim konstytucyjnie gwarantowaną wolność wyboru zawodu adwokata. Organ, na podstawie wywiedzionych rygorystycznych przesłanek, które nie zostały ustanowione wprost w żadnym przepisie prawa, w sposób bezprawny pozbawił skarżącego nabytego uprawnienia (potwierdzenia nabycia prawa) do wykonywania zawodu adwokata. Co istotne, rozstrzygnięcie o pozbawieniu uprawnienia do wykonywania zawodu adwokata nastąpiło na podstawie tych samych okoliczności faktycznych i prawnych, które stanowiły uprzednio podstawę do wpisu skarżącego na listę adwokatów i przyznania mu uprawnienia do wykonywania zawodu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący stwierdził, że nie mogą znaleźć jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw twierdzenia organu, jakoby nie można było różnicować sytuacji formalnego pozostawania na liście adwokatów i czynnego wykonywania zawodu adwokata, a sam wpis na listę adwokatów stanowił o zaistnieniu uszczerbku dla interesu publicznego czy spowodował podważaniu zaufania do zawodu adwokata. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w ustawie - Prawo o adwokaturze ustawodawca wyraźnie odróżnia dwie sytuacje dotyczące statusu adwokatów. Pierwsza obejmuje samo nabycie prawa do wykonywania zawodu adwokata, druga - wykonywanie tego zawodu. Nabycie prawa do wykonywania zawodu określają przepisy art. 65 z zastrzeżeniem art. 66 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo o adwokaturze. Ustalają one wymogi osobowe kandydata na adwokata, których spełnienie przesądza o wpisaniu na listę adwokatów. Wyczerpują przy tym w całości przesłanki stanowiące podstawę wpisu na listę. Wpis na listę adwokatów jest elementem niezbędnym, ale niewystarczającym do rozpoczęcia wykonywania zawodu adwokata. Przed rozpoczęciem wykonywania czynności zawodowych adwokat zobligowany jest mocą art. 5 ustawy - Prawo o adwokaturze złożyć ślubowanie, a ponadto, co najistotniejsze, wyznaczyć siedzibę zawodową i zawiadomić o tym właściwą radę adwokacką w terminie określonym w art. 70 ustawy - Prawo o adwokaturze. Bez złożenia aktu ślubowania nie zostaje się adwokatem, a dodatkowo bez wyznaczenia siedziby zawodowej i zawiadomienia o tym Rady Adwokackiej, nie można rozpocząć wykonywania zawodu. Organ winien uwzględnić, że sprawę wykonywania bądź niewykonywania zawodu adwokata ustawodawca pozostawił wyłącznie woli osoby wpisanej na listę, nie wiążąc żadnych negatywnych skutków z faktem niepodjęcia w ogóle wykonywania tego zawodu. Art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy dotyczy wypadków, w których wpis na listę został dokonany wcześniej niż objęcie stanowiska. Nie jest uprawnione dokonywanie wykładni, która wprowadza dopuszczalność pozbawienia praw nabytych przez wywodzenie rygorystycznych przesłanek, które nie zostały ustanowione wprost w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 594/08, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r. II GSK 1007/12). Gdyby intencją ustawodawcy było niedopuszczenie do sytuacji, w której na listę adwokatów niewykonujących zawodu wpisane są osoby wykonujące określoną działalność prawniczą, to będąc konsekwentnym, uregulowałby tę kwestię w taki sposób, jak w art. 26 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych. Przepis ten stanowi, że osoby, które wykonują zawód sędziego, prokuratora, notariusza, komornika, asesora sądowego, prokuratorskiego i notarialnego bądź odbywają aplikację sądową, prokuratorską lub notarialną, nie mogą jednocześnie zostać wpisane na listę radców prawnych ani wykonywać zawodu radcy prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej "p.p.s.a." - Dz. U. z 2017 poz. 1369, ze zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga nie jest zasadna. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż zaskarżona uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej o skreśleniu skarżącego z listy adwokatów nie narusza prawa. Podstawę prawną wydanej uchwały stanowił art. 72 ust. 4 pkt ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze ( Dz. U. z 2016 poz.1999 ze zm.), zgodnie z którym okręgowa rada adwokacka skreśla adwokata z listy w wypadku objęcia stanowiska w organach wymiaru sprawiedliwości, organach ścigania lub rozpoczęcia wykonywania zawodu notariusza. Wprawdzie przepis mówi o objęciu stanowiska, a nie pozostawaniu na stanowisku w organach wymiaru sprawiedliwości, to wykładnia celowościowa, jak i systemowa prowadzą do wniosku, że ustawodawca wprowadził zakaz łączenia stanowiska w organach wymiaru sprawiedliwości bądź wykonywania zawodu komornika przy jednoczesnym wpisie na listę adwokatów, bez względu na moment objęcie stanowiska komornika sądowego. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2013 r., (sygn. akt II GSK 302/12, LEX 1324197) status adwokata uzyskuje się poprzez wpis na listę adwokatów. Lista ta obejmuje zarówno adwokatów wykonujących czynności zawodowe, jak i niewykonujacych tych czynności. W świetle art. 72 ust. 1 pkt 4 p.a. bez znaczenia jest czy adwokat pozostający na stanowisku w organach wymiaru sprawiedliwości faktycznie wykonuje czynności zawodowe. W ustawie sytuacja prawna osób wpisanych na listę a niewykonujących zawodu adwokata – nie została w sposób wyraźny określona. Nadto brak jest jakichkolwiek racjonalnych przesłanek, aby różnicować sytuację adwokata, który objął stanowisko w organach wymiaru sprawiedliwości po dokonaniu wpisu na listę adwokatów od sytuacji adwokata, który przed wpisem zajmował takie stanowisko i nadal pozostaje na takim stanowisku. Ustawodawca użył w omawianym przepisie zwrotu "w wypadku objęcia stanowiska", co – posługując się wykładnią językową – może sugerować, że przepis ten dotyczy tylko przypadków, w których wpis na listę adwokatów został dokonany wcześniej niż objęcie stanowiska, o którym mowa w tym przepisie i nie ma zastosowania do sytuacji odwrotnej, to znaczy takiej, w której osoba zajmująca to stanowisko uzyskała wpis na listę adwokatów i nie zrezygnowała z tego stanowiska. Poprzestanie na tej wykładni, w świetle wcześniejszych wywodów, prowadziłoby do stosowania tego przepisu w sposób sprzeczny z jego ratio legis. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw prawnych do różnicowania tych sytuacji. W obu przypadkach chodzi o adwokata wpisanego na listę, tj. legitymującego się statusem adwokata, obejmującego (zajmującego) stanowisko w organach przewidzianych w tym przepisie. Wobec powyższego zgodnie z prawidłową wykładnią art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a. skreśleniu z listy adwokatów podlegają zarówno osoby, które objęły stanowisko w organach wymiaru sprawiedliwości, organach ścigania lub rozpoczęły wykonywanie zawodu notariusza po wpisaniu na te listę, jak i osoby, które już w chwili wpisu zajmowały te stanowiska i nie zrezygnowały z nich. Skarżący w momencie wpisania go na listę adwokatów były komornikiem sądowym, który działa przy sądzie rejonowym, prezes właściwego sądu nadzoruje jego działalność, sąd sprawuje nadzór judykacyjny nad czynnościami egzekucyjnymi komornika. Usytuowanie komornika przy sądzie rejonowym i prowadzenie przez komornika czynności egzekucyjnych w związku z działalnością wymiaru sprawiedliwości, która ma wszelkie cechy wykonywania imperium państwowego, pozwala na zaliczenie zawodu komornika do pomocniczego organu wymiaru sprawiedliwości, pomimo że nie jest on organem władzy sądowniczej i nie sprawuje wymiaru sprawiedliwości. Za bezzasadne w ocenie Sądu należało uznać zarzuty skargi, że te same przesłanki stanowiły podstawę wpisu skarżącego na listę adwokatów a następnie skreślenia go z listy. Na poparcie swoich twierdzeń strona przywołała orzeczenia sądów administracyjnych. Zauważyć jednak należy, że dotyczyły one sytuacji, gdy okręgowe rady adwokackie odmawiały wpisu na listę adwokatów osobom zajmującym stanowiska w organach wymiaru sprawiedliwości, organach ścigania lub które rozpoczęły wykonywanie zawodu notariusza z powołaniem się na treść 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a. W wyrokach tych przyjmowano, że w regulacji prawnej nabycia prawa do wykonywania zawodu nie została wprowadzona przesłanka ograniczająca prawo wystąpienia o dopuszczenie do zawodu przez osobę zajmującą dotychczas stanowisko w organach wymiaru sprawiedliwości, czy w organach ścigania. Stanowiłoby to bowiem ograniczenie konstytucyjnego prawa jednostki do wyboru zawodu, ustanowionego w art. 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, zaś wyjątki określa ustawa. Z tego względu nie można wyprowadzać wniosku, że art. 72 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy – Prawo o adwokaturze stanowi przesłankę ograniczającą możliwość dokonania wpisu na listę adwokatów osoby, która nadal wykonuje zawód komornika sądowego. Wobec powyższego zdaniem Sądu przepis ten nie daje podstawy do wydania decyzji odmawiającej wpisania na listę adwokatów osoby zajmującej dotychczas stanowisko w organach wymiaru sprawiedliwości, czy w organach ścigania, właśnie z uwagi na akcentowane przez skarżącego konstytucyjne prawo jednostki do wyboru zawodu, ustanowione w art. 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wynika z akt sprawy skarżący nie zrezygnował z pełnionej funkcji komornika, nie podjął nawet działań których celem było dokonanie wyboru pomiędzy jednym z zawodów, a zatem zaistniała przesłanka określona w art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a. obligująca okręgową radę adwokację do skreślenia skarżącego z listy adwokatów. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.