I OSK 2530/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Rafał Stasikowski del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Go 41/17 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz J. K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 41/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na skutek skargi J. K. zobowiązał Burmistrza [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Jednocześnie Sąd ten stwierdził, że Burmistrz dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu tego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. skarżący wystąpił do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanu pisma Prokuratora Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2017 r., skierowanego do organu na podstawie art. 21 § 2 Kodeksu postępowania karnego. Pismem tym zawiadomiono o wydaniu w dniu [...] marca 2017 r. postanowienia o przedstawieniu zarzutów o czyn z art. 231 § 1 Kodeksu karnego podejrzanemu zastępcy Burmistrza - R. S., informując, iż zarzuty te nie dotyczą funkcji obecnie sprawowanej przez podejrzanego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ przekazał powyższy wniosek Prokuratorowi z prośbą o jego rozpoznanie, o czym poinformował wnioskodawcę. Jednakże w dniu [...] kwietnia 2017 r. Prokurator wniosek ten zwrócił organowi ze wskazaniem terminu rozpoznania wniosku oraz powodów przedłużenia udzielenia wnioskowanej informacji. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. organ poinformował skarżącego, że jego wniosek nie dotyczy informacji publicznej, gdyż nie odnosi się do sfery realizacji zadań publicznych realizowanych przez organy gminy. W konsekwencji organ nie jest zobowiązany ani do udostępnienia żądanej informacji, ani też do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podniesiono, że żądana przez skarżącego informacja odpowiada definicji informacji publicznej, będącej oficjalnym pismem sporządzonym przez funkcjonariusza publicznego i skierowanej do innego organu w związku z wykonywanymi przez niego zadaniami publicznymi. W zaskarżonym wyroku odwołano się do zaprezentowanego w orzecznictwie oraz w doktrynie szerokiego rozumienia pojęcia "informacja publiczna" i uznano, że żądany przez skarżącego dokument stanowił taką informację. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zawiadomienie o wszczęciu postępowania przeciwko funkcjonariuszowi publicznemu stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U z 2018 r. poz. 1330), dalej zwanej u.d.i.p. Jest bowiem oświadczeniem wiedzy, utrwalonym w formie pisemnej przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 3 k.k., tj. Prokuratora, w ramach jego kompetencji, wynikającej wprost z art. 21 § 2 k.p.k., skierowanym do przełożonego funkcjonariusza publicznego wobec którego wszczęto postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że sporne zawiadomienie pozostaje zarówno w związku z pełnioną funkcją przez zastępcę Burmistrza, jak i również uprawnieniami organu władzy publicznej jakim jest Burmistrz. Nadto, jego treść wiąże się z podejrzeniem popełnia czynu zabronionego w związku z wykonywaniem określonych kompetencji przez inny organ władzy publicznej, w którym funkcjonariuszem publicznym był zastępca Burmistrza. W ocenie Sądu pierwszej instancji bez znaczenia dla uznania, że powyższe zawiadomienie jest informacją publiczną jest fakt, iż dotyczy ono postawienia zarzutu popełnienia przestępstwa przez zastępcę Burmistrza, które nie pozostaje w związku z wykonywaniem przez niego obecnej funkcji, albowiem do udostępniania informacji publicznej zobowiązany jest każdy podmiot określony w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., o ile posiada taką informację (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) Po dokonaniu powyższych ustaleń dotyczących charakteru wnioskowanej informacji, Sąd pierwszej instancji przeszedł do oceny bezczynności organu i stwierdził, że organ ten naruszył termin zakreślony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem Sądu nie było podstaw prawnych do przekazania wniosku skarżącego innemu podmiotowi, gdyż przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego znajdują zastosowanie jedynie wtedy, gdy tak stanowi ustawa o dostępie do informacji publicznej. Za nieuzasadnione uznano również przedłużenie przez organ terminu do udostępnienia informacji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ i zaskarżając ten wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ administracyjny dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego, w sytuacji kiedy organ rozpoznał wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, informując, że wniosek nie stanowi wniosku o informację publiczną, gdyż nie dotyczy strefy zadań publicznych realizowanych przez organy gminy, a w konsekwencji pominięcie, iż organ nie jest zobowiązany do ani do udostępnienia żądanej informacji, ani też do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W skardze kasacyjnej zawarto także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że informacja, której udostępnienia żądał skarżący stanowi informację publiczną, w sytuacji gdy nie dotyczyła ona spraw publicznych a spraw pozostających poza zakresem obecnie wykonywanych przez funkcjonariusza publicznego czynności. W oparciu o te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie uznając zasadność zaskarżonego wyroku. Wniósł też o zwrot kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które doprowadziły Sąd pierwszej instancji do wydania zaskarżonego orzeczenia tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Wskazane w tym zarzucie przepisy dotyczą kompetencji sądu administracyjnego w fazie orzekania w sprawach ze skarg na bezczynność. Sposób skonstruowania zarzutu opartego wyłącznie o ogólne przepisy kompetencyjne nie dawał podstaw do jego uwzględnienia. Wskazać należy, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje wykładni pojęcia bezczynności organu, co mógłby zrobić stawiając zarzut naruszenia przez błędną wykładnię przepisu art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. ani też nie kwestionuje ustaleń w zakresie stanu faktycznego. Nie można Sądowi pierwszej instancji skutecznie zarzucić naruszenia przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., jeżeli Sąd ten w wyniku niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych i przyjętego rozumienia bezczynności, stwierdzi stan bezczynności organu i zastosuje powyższy przepis, uwzględniając skargę. Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ znajduje się w stanie bezczynności, ponieważ nie było podstaw w stanie faktycznym i prawnym sprawy do przyjęcia, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy takie jak art. 149 p.p.s.a., podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tego typu przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). W świetle powyższego, w istocie ocena skargi kasacyjnej sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy żądana przez skarżącego informacja mieści się w katalogu informacji publicznej oraz, czy organ był zobowiązany do jej udostępnienia, a więc do oceny zasadności zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. Przypomnieć zatem przyjdzie, że skarżący domagał się udostępnienia informacji w postaci skanu pisma Prokuratora Rejonowego w [...] skierowanego do organu na podstawie art. 21 § 2 k.p.k. Zgodnie z tym przepisem prokurator zawiadamia przełożonego osoby będącej funkcjonariuszem publicznym o wszczęciu postępowania karnego przeciwko takiej osobie, jak również o jego ukończeniu (§ 1). Żądane pismo dotyczyło zawiadomienia o wydaniu postanowienia o przedstawieniu podejrzanemu zarzutów o czyn z art. 231 § 1 w zw. z art. 271 § 1 k..k. Hipotezy obu tych przepisów odnoszą się do przestępstw popełnionych w związku z pełnieniem funkcji publicznych. Bez znaczenia dla oceny charakteru żądanej informacji pozostaje wskazywana przez Prokuratora okoliczność, że przedstawione zarzuty nie dotyczą funkcji obecnie sprawowanej przez podejrzanego. Dla oceny charakteru tej informacji istotne jest bowiem to, że podejrzany w chwili popełniana zarzucanego czynu pełnił funkcję publiczną, jak i to, że funkcję publiczną pełnił również w dacie żądania przedmiotowej informacji. Te okoliczności muszą prowadzić do wniosku, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i ust. 2 u.d.i.p. Dodatkowo wskazać wypadnie na regulację zawartą w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Dla zastosowania tego przepisu nie ma znaczenia okoliczność, że w dacie popełnienia zarzucanego czynu osoba pełniła inną funkcję niż w dacie udzielania informacji. Istotne jest, że w obu tych datach pełniła funkcję publiczną oraz to, że informacja jest związana z pełnieniem takiej funkcji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się nawet dalej idący pogląd, w myśl którego pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się do ich wypełniania. Dana osoba może w pewnym okresie być ujmowana jako pełniąca funkcję publiczną - i dla tego okresu informacja związana z pełnieniem tej funkcji będzie podlegać udostępnieniu - zaś w późniejszym czasie może być pozbawiona tego przymiotu. Zaprzestanie pełnienia funkcji publicznej nie oznacza jednak, że informacje z okresu, gdy ta funkcja była pełniona, przestają podlegać udostępnieniu z ograniczeniem prywatności jednostki. Przeciwnie, wciąż będą one udostępniane osobom zainteresowanym, jednak tylko w tym relewantnym zakresie czasowym (por. wyroki NSA: z dnia 31 lipca 2013 r., I OSK 742/13; z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14). Przyjęcie takiego poglądu na gruncie rozpatrywanej sprawy oznaczałoby, że nawet gdyby w dacie żądania przedmiotowej informacji podejrzany nie pełnił funkcji publicznej, to i tak informacja ta miałaby charakter informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego, związanych z udziałem pełnomocnika skarżącego w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl