I OSK 587/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia [...] sierpnia 2017 r. sygn. akt [...] w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2017 r., sygn. akt [...]Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę A. K. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: W dniu [...] grudnia 2016 r. skarżący złożył w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w M. wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po rozpoznaniu tego wniosku Burmistrz Miasta M. decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], powołując się m. in. na art. 16a ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1952, ze zm., zwanej dalej ustawą), orzekł o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz na wstępie przytoczył treść art. 16a ustawy wskazując na zasady i kryteria przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Następnie przedstawił poczynione w toku postępowania ustalenia, mianowicie, że skarżący sprawuje stałą opiekę nad matką M. K., która jest osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej pomocy w zaspokojeniu potrzeb życia codziennego, posiada orzeczenie stwierdzające znaczny stopień niepełnosprawności. Skarżący prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, nie pracuje zawodowo, zrezygnował bowiem z zatrudnienia od miesiąca grudnia 2016 r. z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką i w związku z tym nie osiąga żadnych dochodów. Z kolei matka skarżącego sama prowadzi gospodarstwo domowe i w roku poprzedzającym rok zasiłkowy (2015) osiągała dochody. Na dochody te składają się: dochód z emerytury, pomniejszony odpowiednio o składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz podatek należny - [...] zł ([...] zł miesięcznie) oraz dochód z gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,74 hektara przeliczeniowego - [...] zł ([...] zł miesięcznie). Dokonując obliczeń organ przyjął, że miesięczny dochód osoby sprawującej opiekę i osoby wymagającej opieki wyniósł [...] zł, co daje miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie [...] zł. Przekracza więc kryterium dochodowe, wskazane w art. 5 ust. 2 ustawy, wynoszące [...] zł na osobę w rodzinie. Organ wskazał jednocześnie, że nie miał zastosowania art. 16a ust. 3 ustawy, gdyż kwota przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego jest niższa niż najniższy zasiłek rodzinny, tj. [...] zł, skarżącemu nie przysługiwało zaś prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w poprzednim okresie zasiłkowym (nie spełniał przesłanek do jego przyznania). Mając to na uwadze brak było podstaw do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że matka skarżącego w 2015 r. osiągnęła dochód z gospodarstwa rolnego. Z uwagi na wiek i stan zdrowia nie uzyskała żadnych dochodów z gospodarstwa rolnego, jedynym zaś dochodem matki w 2015 r. była emerytura. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie uwzględniło odwołania i powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podzielając ustalenia faktyczne i pogląd organu pierwszej instancji. Kolegium zwróciło uwagę na regulację art. 3 pkt 1 ustawy, która zawiera definicję dochodu. W tym kontekście odnosząc się do twierdzeń skarżącego zauważył, że dochodu z gospodarstwa rolnego nie wlicza się do dochodu rodziny, gdy jest ono wydzierżawione na okres co najmniej 10 lat, a okoliczność ta została zgłoszona do ewidencji gruntów i budynków, a ponadto grunt ten wydzierżawiono osobie niebędącej małżonkiem emeryta lub rencisty, jego zstępnym lub pasierbem, osobie pozostającej z emerytem lub rencistą we wspólnym gospodarstwie domowym, małżonkiem osoby, o której mowa w art. 28 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2017 r. poz. 2336, ze zm.). Kolegium następnie podkreśliło, że z poczynionych ustaleń nie wynika, by taka okoliczność miała miejsce, a zatem dochód ten należało wliczyć do dochodu rodziny. Z uwagi na przekroczenie kwoty kryterium dochodowego, świadczenie nie mogło być przyznane. Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. Ponowił w niej wyartykułowany już w odwołaniu zarzut naruszenia art. 16a ust. 2 w związku z art. 3 pkt 1 lit. c tiret 23 ustawy poprzez błędne rozumienie dochodów "uzyskanych z gospodarstwa rolnego". Nadto zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) poprzez brak wyczerpujących ustaleń, że wymagająca stałej opieki matka skarżącego jest wyłącznym właścicielem gospodarstwa rolnego. Wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało dotychczasowe stanowisko i argumentację wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] sierpnia 2017 r. na wstępie przedstawił zasady dokonywania kontroli sądowoadministracyjnej, po czym omówił kryteria przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ustawy. Wskazał, że w świetle ust. 1 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i to w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, w myśl ust. 2, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Stosownie natomiast do ust. 3 w przypadku, gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Zdaniem Sądu pierwszej instancji prawidłowo organy administracji ustaliły, że dochód rodziny przekracza ustawowe kryterium dochodowe i stąd wnioskowane świadczenie nie mogło być przyznane. W rozpatrywanej sprawie spornym było to, czy do dochodu rodziny należało wliczyć dochód z gospodarstwa rolnego matki skarżącego. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. "c" tiret 23 ustawy na dochód składa się m.in. dochód z gospodarstwa rolnego. Szczegółowe zasady ustalania takiego dochodu przewiduje art. 5 ust. 8 ustawy, zgodnie z którym w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1872). Przepis art. 5 ust. 8a ustawy stanowi natomiast, że ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem: 1) oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego; 2) gospodarstwa rolnego wniesionego do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną; 3) gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Zdaniem Sądu orzekające organy dokonały prawidłowej wykładni tych przepisów. Ustalenie dochodu następuje w sytuacji, gdy strona jest właścicielem gospodarstwa będąc tym samym rolnikiem, przynajmniej potencjalnie mogącym prowadzić działalność rolniczą lub uzyskiwać dochody w wyniku np. wydzierżawienia gruntów rolnych lub dopóki nie zaprzestanie działalności rolniczej. Zgodnie z art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym uznaje się, że emeryt lub rencista zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej, jeżeli ani on, ani jego małżonek nie jest właścicielem (współwłaścicielem) lub posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów o podatku rolnym i nie prowadzi działu specjalnego, nie uwzględniając gruntów wydzierżawionych, na podstawie umowy pisemnej zawartej na co najmniej 10 lat i zgłoszonej do ewidencji gruntów i budynków, osobie niebędącej: a) małżonkiem emeryta lub rencisty; b) jego zstępnym lub pasierbem; c) osobą pozostającą z emerytem lub rencistą we wspólnym gospodarstwie domowym; d) małżonkiem zstępnego lub pasierba albo osoby pozostającej z emerytem lub rencistą we wspólnym gospodarstwie domowym. Umowa dzierżawy jest zatem zawierana wyłącznie pomiędzy podmiotami wymienionymi w tych przepisach, w świetle których wydzierżawiającym zawsze pozostaje emeryt lub rencista. Jedynie przedłożenie przez wnioskodawcę umowy dzierżawy spełniającej warunki z art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników uprawnia do korzystania przez wydzierżawiającego z domniemania, że nie prowadzi on już działalności rolniczej na wydzierżawionych gruntach. W toku postępowania skarżący takiej umowy dzierżawy nie przedstawił organom. Nie zostały również uznane przez Sąd za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez nieustalenie, że matka skarżącego jest wyłącznym właścicielem przedmiotowego gospodarstwa rolnego. Wystarczy bowiem, że jest współwłaścicielem, ponadto z oświadczenia, dołączonego do wniosku o przyznanie świadczenia, złożonego pod odpowiedzialnością karną w dniu [...] listopada 2016 r. przez matkę skarżącego wynika bowiem wyraźnie, że w 2015 powierzchnia gospodarstwa rolnego w hektarach przeliczeniowych wynosiła 1, 74. Kierując się powyższymi względami Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), skargę oddalił. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę kasacyjną wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna, oparta o podstawę z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zawiera jeden zarzut materialnoprawny. Pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 16a ust. 2 w związku z art. 3 pkt 1 lit.c tiret 23 ustawy przez błędną wykładnię sformułowania "dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego". Zdaniem pełnomocnika Sąd bezzasadnie przyjął, że do łącznego dochodu rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki dolicza się dochód z gospodarstwa rolnego również w sytuacji, gdy faktycznie nie jest uzyskiwany, w szczególności wskutek niemożności prowadzenia gospodarstwa przez osobę wymagającej opieki i gdy nie jest ono wydzierżawione. W oparciu o tę podstawę kasacyjną pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik wskazał, że w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 23 ustawy mowa jest o dochodzie "uzyskanym" z gospodarstwa rolnego. Podstawowym założeniem wykładni prawa jest założenie racjonalności działań prawodawcy, zatem jego dzieło w postaci aktu normatywnego należy tak tłumaczyć, aby nie stało się nieracjonalne. Skoro osoba faktycznie nie uzyskuje dochodów z takiego gospodarstwa, przede wszystkim gdy z uwagi na swój wiek i stan zdrowia nie ma możliwości uzyskiwania takich dochodów, w tym przez wydzierżawienie gospodarstwa, to nieuzasadnione jest przyjęcie, że takie dochody zaliczają się do dochodów rodziny. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja miała miejsce, wykazane zostało, że matka skarżącego w żadnej formie nie uzyskała dochodów z gospodarstwa rolnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Granice rozpoznawanej skargi kasacyjnej zostały zakreślone dość wąsko, nie obejmują bowiem wszystkich zagadnień łączących się z orzekaniem o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. Spór między stronami ogniskuje się tylko wokół jednej kwestii, mającej jednak kluczowe znaczenie w sprawie, mianowicie rozumienia użytego w art. 3 pkt 1 lit. c tir. 23 ustawy pojęcia "dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego". Pełnomocnik przedstawił w tej materii własną koncepcję, sprowadzającą się do tezy, że tylko dochody rzeczywiste, faktycznie uzyskane pozwalają na zaliczenie ich do dochodów rodziny. Poza nawiązaniem do art. 16a ust. 2 i przede wszystkim art. 3 pkt 1 lit. c tir. 23 ustawy oraz przywołaniem zasady racjonalności działań prawodawcy autor skargi kasacyjnej nie poszukuje potwierdzenia normatywnego w systemie przepisów regulujących zagadnienie przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego, głównie w odniesieniu do przepisów odnoszących się do kryterium dochodowego, którego spełnienie jest jednym z warunków przyznania tego świadczenia rodzinnego. W tym kontekście nie sposób nie zauważyć, że poza podstawami kasacyjnymi znalazły się art. 5 ust. 8 i 9 ustawy, do których m.in. odsyła art. 16a ust. 2, a także art. 28 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, których zestawienie pozwala na właściwe rozumienie pojęcia "dochody uzyskane" i których w procesie interpretacji nie można pominąć. W swej argumentacji pełnomocnik skarżącego odwołuje się więc do kategorii bezpośredniego rozumienia tekstu prawnego uznając, że dokonanie wykładni językowej omawianego zwrotu prawnego jest wystarczające do ustalenia jego znaczenia normatywnego. Zgodnie z obecnie prezentowanymi tak w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie poglądami ograniczenie się przez organ stosujący prawo wyłącznie do wykładni literalnej byłoby niewłaściwe i niewystarczające do ustalenia znaczenia konkretnej normy prawnej. Stosowanie prawa przez organ administracji lub sąd zakładać więc musi stały, nieodłączny aspekt interpretacyjny na różnych płaszczyznach, który należy zakończyć, gdy osiągnięto jej jednoznaczny rezultat (zob. M. Zirk-Sadowski [w:] System Prawa Administracyjnego, R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Tom 4, Warszawa 2015, s. 152). Jak już wskazano, przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione jest m.in. od spełnienia kryterium dochodowego. W świetle art. 16a ust. 1 ustawy świadczenie to przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza określonej w art. 5 ust. 2 kwoty. W art. 3 ustawy (tzw. słowniczku wyrażeń ustawowych) ustawodawca zawarł definicję dochodów z różnych źródeł, stwierdzając w pkt 1 lit. c, że dochód stanowią także niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego (tir.23). W przepisie tym ustawodawca istotnie nie sprecyzował, w jaki sposób należy rozumieć zwrot: "dochody uzyskane", jednak uczynił to poprzez odesłanie w art. 16a ust. 2 zdanie drugie ustawy do odpowiedniego stosowania art. 5 ust. 4 - 9, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Stosownie do art. 5 ust. 8 ustawy w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 617, ze zm.). Przepis ten nie mówi o dochodzie rzeczywistym, faktycznie osiągniętym z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego, lecz zawiera założenie, że określona kwota jest dochodem miesięcznym przyjętym do ustalenia prawa do świadczenia, podlegającym - w razie zaistnienia do tego podstaw - zsumowaniu z innymi dochodami pozarolniczymi (art. 5 ust. 9 ustawy). Ustawodawca na potrzeby stosowania przepisów ustawy przyjął więc domniemanie, że z gospodarstwa rolnego jego właściciel uzyskuje ściśle określony dochód. Pogląd ten w orzecznictwie sądowym jest już utrwalony (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 321/07 - LEX nr 401679, z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1906/13 - LEX nr 165847, z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3262/15 - LEX nr 2443969). Taką fikcję prawną ustawodawca przyjął nie tylko w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego, ale również z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów (art. 5 ust. 7a ustawy). Obalenie domniemania, że właściciel (współwłaściciel) lub posiadacz gospodarstwa rolnego uzyskuje dochody z tego gospodarstwa następuje w przypadku wykazania, że osoba ta zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej w znaczeniu wynikającym art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie nie stanowiło jednak przedmiotu sporu, że matka skarżącego jest w dalszym ciągu właścicielem gospodarstwa rolnego i że nie doszło do jego wydzierżawienia innej osobie na zasadach określonych w powołanym ostatnio przepisie. Zatem brak było podstaw do wyprowadzenia wniosku, że zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej, a tym samym by zachodziły przesłanki do wyłączenia dochodów z gospodarstwa rolnego z dochodów rodziny. Wbrew zarzutowi wnoszącego skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny, w ustalonym i niezakwestionowanym stanie faktycznym sprawy, nie dopuścił się błędnej wykładni art. 16a ust. 2 i art. 3 pkt 1 lit. c tir. 23 ustawy. Z tych powodów, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.