IV SAB/Po 39/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na bezczynność Prezydenta Miasta P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta P. do załatwienia wniosku Stowarzyszenia A z dnia [...] lutego 2016 r. w terminie 21 dni od daty uprawomocnienia wyroku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Prezydenta Miasta P. na rzecz skarżącego Stowarzyszania A w Warszawie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania W dniu [...] lutego 2016 r. Stowarzyszenie [...] (zwane dalej również "skarżącym stowarzyszeniem") zwróciło się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 r. otrzymali nagrody oraz wysokość tych nagród w odniesieniu do każdego z tych pracowników oraz informacji o tym jakie osiągnięcia zawodowe stanowiły podstawę przyznania nagród. W odpowiedzi Prezydent Miasta poinformował skarżące stowarzyszenie, że w 2015 r. w Urzędzie Miasta P. przyznano nagrody dla 1150 pracowników na łączną kwotę [...]zł. Jednocześnie Prezydent Miasta przekazał listę 135 pracowników, których wynagrodzenia z racji pełnionych przez nich funkcji są informacją publiczną. Wynagrodzenie pozostałych pracowników zdaniem Prezydenta [...] nie są informacją publiczną z uwagi na przepisy ustaw szczególnych – o ochronie danych osobowych, kodeksu pracy, o pracownikach samorządowych. Prezydent Miasta poinformował również, że nie gromadzi danych według wskazanego przez skarżące stowarzyszenie kryterium dotyczącego osiągnięć zawodowych. Opracowanie zestawienia według tego kryterium polegałoby na odszukaniu dokumentów źródłowych znajdujących się w różnych miejscach poszczególnych akt osobowych 135 pracowników. Ze względu na obszerność materiału źródłowego, oznaczałoby to podjęcie nieproporcjonalnych działań przekraczających proste czynności materialno-techniczne oraz zmianę trybu udostępnienia informacji publicznej na przetworzoną. Wobec powyższego Prezydent Miasta wezwał do sprecyzowania zakresu wniosku w terminie 7 dni, poprzez określenie, czy żądanie dotyczy udostępnienia także informacji przetworzonej, czy wystarczające jest przekazanie danych zawartych w piśmie. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Stowarzyszenie [...] złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Prezydenta [...] zarzucając mu naruszenie - art. 61 Konstytucji RP (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi gwarancje prawa do informacji publicznej, poprzez naruszenie tego prawa wskutek niepełnego udostępnienia informacji publicznej na wniosek, - art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm.), w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2016 poz. 1764; zwanej dalej "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepisy te nakładają na organ administracji obowiązek załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Skarżące stowarzyszenie wniosło o: - zobowiązanie organu do całościowego załatwienia wniosku z [...] lutego 2016, - stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; zwanej dalej "p.p.s.a."). W uzasadnieniu skargi wskazano, że do dnia jej wniesienia organ nie rozpoznał wniosku w całości bowiem nie udostępnił informacji w zakresie podstaw przyznania nagród. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta niósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W ocenie Prezydenta [...] skarga została wniesiona po upływie ustawowego terminu. Odnosząc się do meritum sprawy Prezydent Miasta stwierdził, że żądana informacja o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania nagród w roku 2015 jest Informacją przetworzoną, albowiem nie ma takiej gotowej informacji, a jej uzyskanie wymaga dużego nakładu czasu pracy i sięgnięcia do dokumentacji źródłowej. Co prawda uzyskanie informacji o powodach przyznania nagród jest możliwe, lecz wymaga to przejrzenia każdej teczki osobowej po to, by z zawartości tej teczki (obejmującej nieraz po kilkadziesiąt kart) odnaleźć Informacje o osiągnięciach w pracy zawodowej, czy też mówiąc ściślej o powodach przyznania nagrody. Udostępnienie takiej informacji wymaga zatem od skarżącego stowarzyszenia wykazanie ważnego interesu publicznego, a tego skarżące stowarzyszenie nie uczyniło. Dodatkowo Prezydent Miasta stwierdził, że w sytuacji gdy skarżące stowarzyszenie domagało się w gruncie rzeczy informacji przetworzonej i mimo normy prawnej określonej w art.3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wykazało interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej, przedmiotowy wniosek należy traktować jak podanie niespełniające wszystkich wymogów formalnych w rozumieniu art.64 § 2 k.p.a. co skutkuje pozostawieniem podanie bez rozpoznania. W piśmie z dnia 23 czerwca 2017 r. skarżące stowarzyszenie stwierdziło, że bezczynność organu polega również na bezpodstawnym uznaniu, że wynagrodzenia pracowników niepełniących funkcji publicznych nie stanowią informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu w zakresie dostępu do informacji publicznej nie jest zatem objęta cezurą czasową, o której mowa w art. 53 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 oraz z dnia 5 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2569/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym wniosek o odrzucenie skargi Sąd uznał za niezasadny. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać trzeba, że zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy żądana przez skarżące stowarzyszenie informacja stanowiła informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Dodatkowo wyjaśnić trzeba, że przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Znalazły się w nim m.in. informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Pomimo zapewnienia przez ustawodawcę szerokiego dostępu do informacji publicznej, dostęp ten nie ma charakteru bezwzględnego i może podlegać ograniczeniu. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Ponadto ograniczenia takie ograniczenia wynikają też, z przepisów ustawy dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Rozstrzygając kwestię charakteru żądanej przez skarżące stowarzyszenie informacji Sąd uznał, że żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skoro bowiem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, to tym samym informacją publiczną jest również kwota wydatkowanych przez organ administracji środków publicznych, z których z kolei wypłacane są wynagrodzenia pracowników tego organu. Informacją publiczną jest więc też informacja dotycząca wydanych kwot z przeznaczeniem na nagrody dla pracowników. Ponadto w ocenie Sądu informację publiczną stanowią również kwoty wypłaconych nagród, konkretnie wymienionych z imienia i nazwiska pracowników organu, z tym zastrzeżeniem, że dane dotyczące pracowników niepełniących funkcji publicznych podlegać będą ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie Sądu sam fakt niepełnienia przez pracowników jednostki budżetowej funkcji publicznych nie powoduje utraty charakteru informacji publicznej danych o wynagrodzeniach tych pracowników. Dane te w dalszym ciągu stanowią informację publiczną. Ograniczenia doznaje jednak w takim przypadku prawo dostępu do tego typu informacji w zakresie ochrony prywatności osób fizycznych. Należy przy tym mieć na uwadze, że w sytuacji gdy organ uznaje, że zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem jego jest wydanie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, w formie decyzji administracyjnej, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 205). Taki obowiązek powstaje zwłaszcza wówczas, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p. Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie nie budzi sporu między stronami wykładnia pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczną, wskazać trzeba, że wprawdzie pojęcie to nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną przyjmuje się posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 829/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd [...]; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że Prezydent Miasta pozostaje w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. Skoro bowiem zostało już ustalone, że kwoty nagród wypłaconych konkretnym pracownikom Urzędu Miasta stanowią informację publiczną, to obowiązkiem organu było udostępnienie tej informacji. Jeżeli natomiast część z tych informacji podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. obowiązkiem organu było wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w omawianym zakresie. Udostępnienie danych dotyczących pracowników pełniących funkcje publiczne oraz kwot przyznanych im nagród, bez jednoczesnego wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w pozostałym zakresie prowadzi do podzielenia stanowiska skarżącego stowarzyszenia, iż Prezydent Miasta pozostaje w bezczynności. Odrębnego omówienia wymaga rozstrzygnięcie dotyczące informacji o tym jakie osiągnięcia zawodowe stanowiły podstawę przyznania nagród. Prezydent Miasta trafnie uznał, że ze względu na obszerność materiału źródłowego, i konieczność podjęcia nieproporcjonalnych działań przekraczających proste czynności materialno-techniczne żądana informacja jest informacją przetworzoną. Prezydent Miasta wezwał do sprecyzowania zakresu wniosku, jednak skarżące Stowarzyszenie na wezwanie nie udzieliło odpowiedzi. Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli żądana informacja nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot zobowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli w terminie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W ramach powyższego powiadomienia wnioskodawcy organ jest również zobowiązany do jego poinformowania, że jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji publicznej zostanie umorzone. Jak słusznie wskazano w skardze, Prezydent Miasta nie zakończył postępowania wydaniem stosownej decyzji. Oceniając natomiast charakter zaistniałej bezczynności stwierdzić należy, iż nie ma ona charakteru rażącego. Prezydent Miasta odpowiedział na wniosek skarżącego stowarzyszenia w terminie. Natomiast stwierdzona przez Sąd bezczynność organu była wynikiem błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego też powodu Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego stowarzyszenia o wymierzenie organowi grzywny. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Prezydenta Miasta do rozpatrzenia wniosku skarżącego stowarzyszenia w terminie 21 dni od uprawomocnienia się wyroku. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W pozostałym zakresie sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącego stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość uiszczonego wpisu.