II SA/Op 284/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 26 stycznia 2017 r., Nr XL/356/17 w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 26 stycznia 2017 r. Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla podjęła - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm., zwanej dalej w skrócie u.s.g.) oraz art. 34 ust. 6 i 6a, art. 37 ust. 4 i art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm.) - uchwałę Nr XL/356/17 w sprawie zmiany uchwały w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony przez Gminę Kędzierzyn-Koźle oraz uchwały w sprawie warunków udzielania i wysokości stawki procentowej bonifikaty od ceny sprzedaży komunalnego lokalu mieszkalnego i komunalnego budynku mieszkalnego stanowiącego w całości przedmiot najmu lub dzierżawy. W § 1 ww. uchwały Rada postanowiła o zmianie uchwały Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla Nr VI/46/11 z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony przez Gminę Kędzierzyn-Koźle poprzez dodanie § 6a ust. 1a, § 9a ust. 2a oraz § 10 ust. 2, którymi przyznano uprawnienia najemców lub dzierżawców osobom zajmującym lokal na podstawie umowy najmu lub dzierżawy zawartej przed dniem 30 listopada 2016 r. bez wymaganego prawem sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę obejmującego tę nieruchomość. Ponadto w § 10 ust. 2 zmienianej uchwały z dnia 28 lutego 2011 r. dodano zapis "w takim przypadku przez zakończenie poprzedniej dzierżawy lub poprzedniego najmu, o których mowa w ust. 1, rozumie się upływ czasu odpowiadający okresowi, na jaki była zawarta umowa najmu lub dzierżawy lub upływ okresu wypowiedzenia umowy, w razie gdy wypowiedzenie zostało dokonane". Natomiast § 2 kwestionowanego aktu Rada w analogiczny sposób zmieniła również uchwałę Nr XIII/158/11 Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 28 września 2011 r. w sprawie warunków udzielania i wysokości stawki procentowej bonifikaty od ceny sprzedaży komunalnego lokalu mieszkalnego i komunalnego budynku mieszkalnego stanowiącego w całości przedmiot najmu lub dzierżawy poprzez dodanie § 1a, przyznając uprawnienia najemcy lub dzierżawcy osobom zajmującym lokal lub budynek na podstawie umowy najmu lub dzierżawy zawartej przed dniem 30 listopada 2016 r. bez wymaganego prawem sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę obejmującego tę nieruchomość. W § 3 zaskarżonej uchwały Rada postanowiła o powierzeniu wykonania uchwały Prezydentowi Miasta Kędzierzyna-Koźla, a w § 4 określiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Wojewoda Opolski, powołując się na art. 93 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wniósł skargę na powyższą uchwałę, zawartą w piśmie z dnia 22 maja 2017 r., w której domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu organ nadzoru zarzucił, że Rada nie mogła rozszerzyć przekazanego jej zakresu upoważnienia do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zwykły zarząd mieniem, określonego enumeratywnie przez ustawodawcę w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a zdanie pierwsze u.s.g., którego katalog obejmuje określenie zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, wyrażenie zgody na zawarcie kolejnej umowy, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, a także wyrażenie zgody na dokonanie przez wójta tych czynności - do czasu określenia zasad. Dalej skarżący przytoczył treść art. 34 ust. 6, ust. 6a oraz 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i na tej podstawie wywiódł, że jednym z elementów procedury zawierania umów dotyczących lokali znajdujących się w gminnym zasobie nieruchomości jest określony w art. 35 ust. 1 tej ustawy obowiązek organu sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowania wieczyste, najem lub dzierżawę, który wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu i zamieszcza na stronach internetowych, a informację o tym właściwy organ podaje do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, na terenie którego położona jest nieruchomość. Wskazując na orzecznictwo oraz poglądy doktryny skarżący stwierdził, że przepis ten stanowi realizację zasady jawności w procesie gospodarowania nieruchomościami, a naruszenie tej zasady skutkuje odpowiedzialnością określoną w art. 58 § 1 K.c. i może powodować nieważność zawartej umowy. Wojewoda wywiódł, że skutek w postaci nieważności umów sprzecznych z ustawą ma charakter bezwzględny, co oznacza nieważność czynności prawnej z mocy prawa od samego początku. Zauważył przy tym, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, iż zmierza ona do zrównania w zakresie korzystania z mienia gminnego dwóch kategorii podmiotów, tj. najemców i dzierżawców lokali mieszkalnych oraz użytkowych, z którymi zawarto umowy zgodnie z prawem oraz osoby zajmujące lokale gminne na podstawie nieważnych umów najmu i dzierżawy lokali użytkowych, zawarte z naruszeniem procedury określonej w art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast, według organu, przyjęte regulacje są nieostre, gdyż mogą dotyczyć zarówno lokali mieszkalnych, jak i użytkowych, a zatem można je uznać nawet za sprzeczne z intencją uchwałodawcy. Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę, że skutki dokonania czynności z naruszeniem prawa wynikają z przepisów powszechnie obowiązujących, do jakich należy art. 58 K.c., a zatem Rada bez upoważnienia ustawowego nie była umocowana do ich modyfikacji, gdyż kompetencja do podejmowania aktów prawa miejscowego nie może być domniemywana, a musi wyraźnie wynikać z upoważnień ustawowych, co wynika z art. 94 Konstytucji RP. Skarżący zakwestionował zawarty w uzasadnieniu skarżonej uchwały pogląd, że pozbawianie przywilejów osoby zajmujące nieruchomości, w tym lokale, na podstawie nieważnych umów, byłoby niesprawiedliwe ze społecznego punktu widzenia. W tym zakresie stwierdził, że organy gminy są obowiązane działać zgodnie z zasadą legalizmu, określoną w art. 7 Konstytucji RP, która nakazuje działanie na podstawie oraz w granicach prawa i wyklucza domniemywanie kompetencji. W odpowiedzi na skargę Gmina Kędzierzyn-Koźle, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi. Stwierdziła, że kwestionowana uchwała nie narusza prawa, a zmierza wyłącznie do skutecznego wprowadzenia zasady równości wobec prawa i dotyczy wyłącznie posiadaczy w dobrej wierze, a więc nie godzi ani w interes publiczny, ani w majątkowy interes Gminy i w całości mieści się w ustawowych podstawach prawnych, na jakich została podjęta. Gmina wyjaśniła, że zaskarżony akt uchwalono wobec stwierdzenia, iż część umów najmu lokali gminnych została zawarta bez uprzedniego podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę, obejmującego daną nieruchomość. Umowy te są więc nieważne z przyczyny niezależnej od najemców, a wynikającej z działań Gminy, na które te osoby nie miały wpływu. Zaskarżona uchwała zmierza wyłącznie do tego, aby na osoby, które zawarły z Gminą takie umowy, rozciągnięte zostały przywileje dla najemców lokali - ustalone uchwałami Nr VI/46/11 Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 28 lutego 2011 r. oraz Nr XIII/158/11 Rady Miasta z dnia 28 września 2011 r. - dotyczące zawierania kolejnych umów najmu i zakupu nieruchomości na preferencyjnych warunkach. Skutkiem normatywnym zakwestionowanej uchwały jest przyznanie osobom, których sytuacja prawna wynika z błędnych działań Gminy, takich przywilejów, jakie mają osoby, co do których Gmina nie popełniła tych błędów. Skoro ich sytuacja faktyczna jest identyczna, a jedyną przyczyną różnic ich sytuacji prawnej są niezawinione przez nich błędy Gminy, to konstytucyjna zasada równości wymaga, aby ich sytuacja prawna w zakresie, jaki wolno Gminie ukształtować (czyli przywilejów w dostępie do nabycia lub wynajęcia nieruchomości), także była identyczna. Intencją uchwały nie była natomiast konwalidacja wadliwego zawarcia umów najmu, a w szczególności nie wywołuje ona skutków prawnych określonych w art. 659 § 1 K.c. i nie czyni nikogo najemcą oraz nie zastępuje nieważnych umów najmu. Ponadto Gmina zarzuciła, że w skardze nie wskazano, z jakim konkretnie przepisem prawa miałaby być sprzeczna zaskarżona uchwała i jaką normę prawa nią naruszono, gdyż wywody skargi dotyczą nieważności czynności prawnej określonej w art. 58 § 1 K.c. Zdaniem Gminy, nieważność umów najmu, do jakich odwołano się w treści skarżonej uchwały, nie ma żadnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem skarżonej uchwały, gdyż skoro zgodnie z art. 58 K.c., czynność prawna wywołuje nie tylko skutki w niej wyrażone, lecz również wynikające z ustawy, z zasad współżycia społecznego i z ustalonych zwyczajów, to tym samym nie wywołuje skutków określonych w aktach prawa miejscowego. Zatem potraktowanie w skarżonej uchwale określonych uczestników nieważnych czynności prawnych na równi z uczestnikami czynności ważnych nie może być uznawane za skutek jakiejkolwiek nieważnej czynności prawnej (skutek w rozumieniu prawa cywilnego). Gmina podniosła również, że w zaskarżonej uchwale ustalono zasady pierwszeństwa i udzielania bonifikat w sposób zgodny z prawem, gdyż przedmiot ten należy do uprawnień rady gminy wynikających z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i pkt 15 oraz art. 41 ust 1 u.s.g., natomiast rozciągnięcie zasad pierwszeństwa w odniesieniu do osób posiadających lokale w dobrej wierze na podstawie nieważnych umów najmu jest zgodne z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten bowiem pozwala w istocie na swobodny wybór przez radę gminy kontrahenta umów najmu. Zatem tym w uprawieniu mieści się również ustalenie, że umowy takie zawierane są w trybie bezprzetargowym wówczas, gdy ich stroną ma być jeden pojedynczy określony podmiot, a tak właśnie stanowi zaskarżona uchwała. Tym bardziej, że przyznanie w skarżonej uchwale prawa do nabycia nieruchomości bez przetargu skutkuje powstaniem roszczenia w rozumieniu art. 34 ust. 1 pkt 1 ostatnio powołanej ustawy, tj. możliwością nabycia nieruchomości z pierwszeństwem, poprzez zgłoszenie stosownego żądania po podaniu wykazu wskazanego w art. 35 ust. 1 ustawy do publicznej wiadomości. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik Gminy wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę. Ponadto złożył pismo, stanowiące załącznik do protokołu rozprawy, w którym powtórzył dotychczasową argumentację i dodatkowo podniósł, że publiczny zasób nieruchomości powinien być wykorzystywany z pożytkiem dla mieszkańców gminy, a więc w razie wykrycia problemów w gospodarowaniu nieruchomościami władza obowiązana jest wybrać takie ich rozwiązanie, które pozwoli zminimalizować społeczne konsekwencje błędu. Zapisy zaskarżonej uchwały nie pozostawiają wątpliwości co do tego, jakiego kręgu adresatów dotyczy ten akt i jakiego rodzaju nieruchomości obejmuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na zasadzie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie u.s.g., stosownie do którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie powszechnie przyjmuje się, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 865-866 i powołane tam orzecznictwo oraz literatura). Dodać też należy, że według art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g., o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Organem nadzoru jest z mocy art. 86 u.s.g. wojewoda, który sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała Nr XL/356/17 Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 26 stycznia 2017 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony przez Gminę Kędzierzyn-Koźle oraz uchwały w sprawie warunków udzielania i wysokości stawki procentowej bonifikaty od ceny sprzedaży komunalnego lokalu mieszkalnego i komunalnego budynku mieszkalnego stanowiącego w całości przedmiot najmu lub dzierżawy, stanowi niewątpliwie akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Uchwała ta nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez Wojewodę Opolskiego w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną. Powyższe ustalenia pozwoliły Sądowi na ocenę zasadności skargi. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że akt ten został podjęty z istotnym naruszeniem prawa i dlatego nie może funkcjonować w porządku prawnym. Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i pkt 15 u.s.g. oraz art. 34 ust. 6 i 6a, art. 37 ust. 4 i art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b powołanej wyżej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm.). W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że zaskarżona uchwała, określająca zasady zarządu mieniem gminy, należy w świetle art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do aktów prawa miejscowego. Z mocy art. 87 ust. 2 Konstytucji RP tego rodzaju akty zaliczone zostały do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003, s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W tym kontekście nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. Zakres i przedmiot kompetencji stanowiących rady gminy określa art. 18 u.s.g. Z mocy ust. 2 pkt 9 lit. a tego przepisu, stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej uchwały, jedną ze spraw zastrzeżonych do wyłącznej właściwości gminy jest podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Należy dostrzec, że powołany przepis wprowadza wyjątek od generalnej zasady, wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którą to organ wykonawczy gospodaruje mieniem komunalnym. Dlatego przekazanie przez ustawodawcę pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do podejmowania przez radę uchwał w sprawach ważnych z punktu widzenia gospodarki finansowej czy też komunalnej. Rada gminy jest władna określić w drodze aktu prawa miejscowego wyłącznie te zasady gospodarowania mieniem komunalnym, do których odsyła delegacja ustawowa zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Jak wskazano już wyżej, akt prawa miejscowego nie może być sprzeczny z bezwzględnie obowiązującymi przepisami ustawy. Takimi przepisami na gruncie rozpoznawanej sprawy - poza unormowaniami ustawy o samorządzie gminnym - są ponadto przepisy powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, które statuują m.in. zasadę jawności obowiązującą przy gospodarowaniu mieniem publicznym, jakim są nieruchomości gminne, w tym lokale. Zasada ta przejawia się w nałożeniu na właściwy organ obowiązku sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych m.in. do oddania w najem. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a także zamieszcza się na stronach internetowych właściwego urzędu. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przekazuje wykaz wojewodzie, w celu jego zamieszczenia na stronie podmiotowej wojewody w Biuletynie Informacji Publicznej przez okres 21 dni. Informację o zamieszczeniu wykazu właściwy organ podaje do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, na terenie którego położona jest nieruchomość. Obowiązkową treść wykazu reguluje art. 35 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym miejscu zauważenia wymaga, że przed nowelizacją, która miała miejsce od 1 stycznia 2017 r. na mocy ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2260), komentowany przepis stanowił, że właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informację o wywieszeniu tego wykazu podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych właściwego urzędu. Wynika z tego, że nowelizacja nie zmieniła w sposób istotny uprzedniej regulacji objętej art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego treść zarówno aktualnie, jak i przed nowelizacją, nie budzi wątpliwości, a interpretacja nie wymaga sięgania po inne - poza językową - metody wykładni. W przepisie tym ustawodawca określił obowiązek sporządzenia i publikowania wykazu oraz obowiązkowy zakres wykazu. Ze zdania drugiego art. 35 ust. 1b u.g.n., dodanego od dnia 1 stycznia 2009 r., wynika natomiast wprost, że obowiązek z art. 35 ust. 1 u.g.n. nie dotyczy tylko oddania nieruchomości w najem lub dzierżawę na czas oznaczony do 3 miesięcy. Z tego względu każdorazowe zawarcie umowy i oddanie nieruchomości w najem musi zostać poprzedzone dokonaniem czynności określonych w art. 35 ust. 1 u.g.n. Niedopełnienie tych powinności przez organ stanowi naruszenie zasady jawności i - jak trafnie wskazał skarżący Wojewoda - może powodować nieważność umowy (art. 35 ust. 1 w zw. z art. 36 ustawy i art. 58 § 1 K.c.). Z kolei, stosownie do art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabywaniu przysługuje m.in. osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. W sytuacji zatem, kiedy gmina, jako właściciel lokalu będącego mieniem publicznym, podejmie decyzję o obrocie tym lokalem, wówczas pierwszeństwo w jego nabyciu mają osoby wskazane w ww. przepisie, tj. będące najemcami lokalu mieszkalnego na podstawie umowy zawartej na czas nieoznaczony. Komentowana regulacja zawarta w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wyczerpująca, jeśli chodzi o prawo pierwszeństwa lokatorów na podstawie umowy zawartej na czas nieoznaczony. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wiążą bowiem prawo pierwszeństwa wyłącznie ze spełnieniem przez najemcę kryterium zawarcia umowy najmu zajmowanego lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony i nie zawierają delegacji ustawowej pozwalającej radzie gminy na wprowadzenie w akcie prawa miejscowego dodatkowych kryteriów, a w szczególności rozszerzenia kręgu podmiotów poza wskazany w komentowanym przepisie. Zamieszczenie więc w uchwale zapisów rozszerzających prawo pierwszeństwa przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oznacza jednocześnie wyjście poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. W ocenie Sądu, taka sytuacja zachodzi w odniesieniu do uchwały z dnia 26 stycznia 2017 r. Zaskarżoną uchwałą wprowadzono wprawdzie zmiany w dwóch odrębnych uchwałach podjętych wcześniej przez Radę Miasta Kędzierzyna-Koźla dotyczących gospodarowania mieniem gminnym, tj. w uchwale z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony przez Gminę Kędzierzyn-Koźle oraz z dnia 28 września 2011 r. w sprawie warunków udzielania i wysokości stawki procentowej bonifikaty od ceny sprzedaży komunalnego lokalu mieszkalnego i komunalnego budynku mieszkalnego stanowiącego w całości przedmiot najmu lub dzierżawy. Zauważenia wymaga jednak, że w obydwu ww. aktach posiadających walor prawa miejscowego Rada, na mocy § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały, wprowadziła zmiany tożsamej treści, poprzez zamieszczenie zapisów dotyczących przyznania uprawnień najemców lub dzierżawców osobom zajmującym lokal na podstawie umowy najmu lub dzierżawy zawartej przed dniem 30 listopada 2016 r. bez wymaganego prawem sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę obejmującego tę nieruchomość. W świetle takiej treści dokonanych zmian należy uznać, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla rozszerzyła w istocie krąg podmiotów uprawnionych do korzystania z przywilejów określonych tymi uchwałami o osoby, z którymi umowy najmu zostały zawarte z naruszeniem zasady jawności wobec niezachowania trybu wymaganego przepisem art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu, zamieszczenie w uchwale przepisów rozszerzających prawo pierwszeństwa przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oznacza wyjście poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Nie można natomiast zaakceptować zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę stanowiska, wedle którego sytuacja prawna najemcy, z którym została zawarta umowa najmu z zachowaniem procedury określonej w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., powinna zostać zrównana z sytuacją prawną osoby, z którą zawarto umowę najmu bez zachowania wymaganej prawem procedury, z tego powodu, że osoby należące do tych dwóch grup są posiadaczami lokalu. Cechą irrelewantną dla oceny legalności zaskarżonej uchwały jest eksponowany przez Gminę argument, że do zawarcia umów najmu naruszających prawo doszło wyłącznie z winy jednostki samorządu terytorialnego. Organy władzy publicznej zobligowane są bowiem działać na podstawie i w granicach prawa, zgodnie z zasadą praworządności i legalności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, dlatego mogą czynić tylko to, na co prawo im zezwala lub wyraźnie im nakazuje. Będąca przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej uchwała zasadę tę narusza, skoro wykracza poza granice upoważnienia ustawowego z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Działanie Rady zmierza w istocie do konwalidowania skutków błędnych czynności gminy, a konkretnie - braku podjęcia przez gminę czynności wymaganych prawem. Sanowanie konsekwencji nieprawidłowego zawarcia umowy, choćby wadliwość ta powstała z wyłącznej winy jednostki samorządu terytorialnego, nie może nastąpić w drodze ustanowienia norm prawnych, poprzez podjęcie przez radę gminy aktu o randze prawa miejscowego. Żaden z przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej uchwały nie upoważniał Rady do unormowania w jej treści zagadnień, o których mowa wyżej, dotyczących rozszerzenia kręgu osób uprawnionych do korzystania z przywileju pierwszeństwa w nabyciu lokali, precyzyjnie określonego przez ustawodawcę w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle powiedzianego dotychczas, zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, sformułowanym - wbrew odmiennym twierdzeniom Gminy - w sposób wyraźny w treści skargi, że zapisy przedmiotowej uchwały zapadły z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., co stanowi istotne naruszenie przepisów prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.