I OSK 403/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 24 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 284/17 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami gminnymi 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 284/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, w wyniku rozpoznania skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami gminy, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] stycznia 2017 r. Rada Miasta [...] podjęła - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm., dalej jako u.s.g.) oraz art. 34 ust. 6 i 6a, art. 37 ust. 4 i art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2016 r. poz. 2147, ze zm., dalej jako u.g.n.) uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony przez Gminę [...] oraz uchwały w sprawie warunków udzielania i wysokości stawki procentowej bonifikaty od ceny sprzedaży komunalnego lokalu mieszkalnego i komunalnego budynku mieszkalnego stanowiącego w całości przedmiot najmu lub dzierżawy. W § 1 uchwały Rada postanowiła o zmianie uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony przez Gminę [...] poprzez dodanie § 6a ust. 1a, § 9a ust. 2a oraz § 10 ust. 2, którymi przyznano uprawnienia najemców lub dzierżawców osobom zajmującym lokal na podstawie umowy najmu lub dzierżawy zawartej przed dniem 30 listopada 2016 r. bez wymaganego prawem sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę obejmującego tę nieruchomość. W § 2 uchwały Rada zmieniła uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2011 r. w sprawie warunków udzielania i wysokości stawki procentowej bonifikaty od ceny sprzedaży komunalnego lokalu mieszkalnego i komunalnego budynku mieszkalnego stanowiącego w całości przedmiot najmu lub dzierżawy poprzez dodanie § 1a, przyznając uprawnienia najemcy lub dzierżawcy osobom zajmującym lokal lub budynek na podstawie umowy najmu lub dzierżawy zawartej przed dniem 30 listopada 2016 r. bez wymaganego prawem sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę obejmującego tę nieruchomość. Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Wojewoda [...], domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu organ nadzoru zarzucił, że Rada nie mogła rozszerzyć przekazanego jej zakresu upoważnienia do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zwykły zarząd mieniem, określonego enumeratywnie przez ustawodawcę w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a zdanie pierwsze u.s.g. Dalej skarżący przytoczył treść art. 34 ust. 6, ust. 6a oraz 37 ust. 4 u.g.n. wywodząc, że jednym z elementów procedury zawierania umów dotyczących lokali znajdujących się w gminnym zasobie nieruchomości jest określony w art. 35 ust. 1 cyt. ustawy obowiązek organu sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, najem lub dzierżawę. Wojewoda wskazał, że naruszenie tej zasady skutkuje odpowiedzialnością określoną w art. 58 § 1 k.c. i może powodować nieważność zawartej umowy. Zauważył przy tym, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, iż zmierza ona do zrównania w zakresie korzystania z mienia gminnego dwóch kategorii podmiotów, tj. najemców i dzierżawców lokali mieszkalnych oraz użytkowych, z którymi zawarto umowy zgodnie z prawem oraz osoby zajmujące lokale gminne na podstawie nieważnych umów najmu i dzierżawy lokali użytkowych, zawarte z naruszeniem procedury określonej w art. 35 ust. 1 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi stwierdzając, iż kwestionowana uchwała nie narusza prawa, a zmierza wyłącznie do skutecznego wprowadzenia zasady równości wobec prawa i dotyczy wyłącznie posiadaczy w dobrej wierze, a więc nie godzi ani w interes publiczny, ani w majątkowy interes Gminy i w całości mieści się w ustawowych podstawach prawnych, na jakich została podjęta. Gmina wyjaśniła, że zaskarżony akt uchwalono wobec stwierdzenia, iż część umów najmu lokali gminnych została zawarta bez uprzedniego podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę, obejmującego daną nieruchomość. Umowy te są więc nieważne z przyczyny niezależnej od najemców, a wynikającej z działań Gminy, na które te osoby nie miały wpływu. Zaskarżona uchwała zmierza wyłącznie do tego, aby na osoby, które zawarły z Gminą takie umowy, rozciągnięte zostały przywileje dla najemców lokali - ustalone uchwałami Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. oraz Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2011 r. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że zaskarżony akt został podjęty z istotnym naruszeniem prawa i nie może funkcjonować w porządku prawnym. Sąd wskazał na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., stanowiący podstawę wydania zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym jedną ze spraw zastrzeżonych do wyłącznej właściwości gminy jest podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Sąd wyjaśnił, iż akt prawa miejscowego nie może być sprzeczny z bezwzględnie obowiązującymi przepisami ustawy, jakimi na gruncie rozpoznawanej sprawy - poza u.s.g. - są przepisy u.g.n. Sąd przytoczył art. 35 ust. 1 u.g.n., stanowiący, że właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Z tego względu każdorazowe zawarcie umowy i oddanie nieruchomości w najem musi zostać poprzedzone dokonaniem czynności określonych w art. 35 ust. 1 u.g.n. Niedopełnienie tych powinności przez organ stanowi naruszenie zasady jawności i jak trafnie wskazał skarżący Wojewoda, może powodować nieważność umowy (art. 35 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 36 ustawy i art. 58 § 1 k.c.). Następnie Sąd wskazał, iż stosownie do art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabywaniu przysługuje m.in. osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Sąd wskazał, iż przepisy u.g.n. wiążą prawo pierwszeństwa wyłącznie ze spełnieniem przez najemcę kryterium zawarcia umowy najmu zajmowanego lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony i nie zawierają delegacji ustawowej pozwalającej radzie gminy na wprowadzenie w akcie prawa miejscowego dodatkowych kryteriów, a w szczególności rozszerzenia kręgu podmiotów poza wskazany w komentowanym przepisie. Zamieszczenie więc w uchwale zapisów rozszerzających prawo pierwszeństwa przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., oznacza jednocześnie wyjście poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. W ocenie Sądu, taka sytuacja zachodzi w odniesieniu do uchwały z dnia [...] stycznia 2017 r. Zaskarżoną uchwałą wprowadzono wprawdzie zmiany w dwóch odrębnych uchwałach podjętych wcześniej przez Radę Miasta [...] dotyczących gospodarowania mieniem gminnym, tj. w uchwałach z dnia [...] lutego 2011 r. oraz z dnia [...] września 2011 r. Sąd zauważył, że w obu tych aktach posiadających walor prawa miejscowego Rada, na mocy § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały, wprowadziła zmiany tożsamej treści, poprzez zamieszczenie zapisów dotyczących przyznania uprawnień najemców lub dzierżawców osobom zajmującym lokal na podstawie umowy najmu lub dzierżawy zawartej przed dniem 30 listopada 2016 r. bez wymaganego prawem sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę obejmującego tę nieruchomość. W świetle takiej treści dokonanych zmian Sąd uznał, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały Rada Miasta [...] rozszerzyła w istocie krąg podmiotów uprawnionych do korzystania z przywilejów określonych tymi uchwałami o osoby, z którymi umowy najmu zostały zawarte z naruszeniem zasady jawności wobec niezachowania trybu wymaganego przepisem art. 35 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Sądu, zamieszczenie w uchwale przepisów rozszerzających prawo pierwszeństwa przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., oznacza wyjście poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu, wedle którego sytuacja prawna najemcy, z którym została zawarta umowa najmu z zachowaniem procedury określonej w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., powinna zostać zrównana z sytuacją prawną osoby, z którą zawarto umowę najmu bez zachowania wymaganej prawem procedury, z tego powodu, że osoby należące do tych dwóch grup są posiadaczami lokalu i bez znaczenia jest w tych okolicznościach, że do zawarcia umów najmu naruszających prawo doszło wyłącznie z winy jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała, wbrew zasadzie praworządności i legalności wynikającej z art. 7 Konstytucji RP, wykracza poza granice upoważnienia ustawowego z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Działanie Rady zmierza w istocie do konwalidowania skutków błędnych czynności gminy, a konkretnie - braku podjęcia przez gminę czynności wymaganych prawem, co zdaniem Sądu nie może nastąpić w drodze ustanowienia norm prawnych, poprzez podjęcie przez radę gminy aktu o randze prawa miejscowego. Żaden z przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej uchwały nie upoważniał Rady do unormowania w jej treści zagadnień dotyczących rozszerzenia kręgu osób uprawnionych do korzystania z przywileju pierwszeństwa w nabyciu lokali, precyzyjnie określonego przez ustawodawcę w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina [...] zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, bądź oddalenie skargi Wojewody [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono: naruszenie przepisów postępowania a to art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., poprzez orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały w całości mimo, iż zarzut naruszenia prawa uznany przez Sąd za trafny, nie dotyczy całości postanowień uchwały; naruszenie prawa materialnego a to art. 7 i art. 32 ust. 2 zdanie drugie w zw. z art. 8 ust. 1 i art. 8 ust 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, jakoby zasada legalizmu wyrażona w art. 7 ustawy zasadniczej miała być naruszana poprzez podjęcie uchwały objętej skargą mimo, iż uchwała ta skutkuje ochroną obywateli przed naruszeniem zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji RP; naruszenie prawa materialnego a to art. 37 ust. 4 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nietrafnym uznaniu, jakoby ów przepis miał wykluczać wyrażenie zgody na bezprzetargowe zawieranie umów najmu nieruchomości z osobami, które nie były już wcześniej najemcami tych nieruchomości; naruszenie prawa materialnego a to art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b u.g.n. polegającą na nietrafnym uznaniu, jakoby owe przepisy miały wykluczać przyznanie bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości i ustalanie zasad jej przyznawania w przypadku zbywania nieruchomości osobom, które zajmują owe nieruchomości na podstawie nieważnych umów najmu. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie za błędne uznała przyjęcie przez Sąd, iż zaskarżona uchwała, jako wychodząca poza podstawę jej podjęcia, jest nieważna w całości. Zdaniem skarżącej kasacyjnie zarzut wyjścia poza określoną w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. podstawę prawną przy podejmowaniu skarżonej uchwały, z uwagi na niemożność ustanowienia zasad zbywania nieruchomości w sposób rozszerzający zasadę pierwszeństwa opisaną w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., może dotyczyć jej § 1 pkt 1 i 2, ale nie dotyczy jej § 2 ani też § 1 pkt 3, gdyż przepisy te nie opierają się na art. 34 ust. 1 pkt 1 u.g.n., lecz na art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1 b oraz art. 37 ust. 4 u.g.n. Z powyższych względów według skarżącej kasacyjnie sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził nieważność uchwały w zakresie większym niż uchwała ta jest sprzeczna z prawem. Ponadto według skarżącej kasacyjnie skarżona uchwała w zakresie przyznania prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości nie jest pozbawiona całkowicie podstawy prawnej, a jedynie opiera się na rozszerzającej wykładni owej podstawy, mając na celu wypełnienie normy konstytucyjnej nakazującej równe traktowanie przez władzę publiczną. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie jest naruszeniem prawa przyznanie osobom zajmującym lokale na podstawie nieważnych umów przywilejów w zakresie bezprzetargowego trybu zawierania umów najmu nieruchomości czy przyznawania bonifikaty. Skoro bowiem sam ustawodawca ani w art. 37 ust. 4 ani w art. 67 u.g.n. nie ogranicza delegacji do przyznawania opisanych tam przywilejów wyłącznie do określonego kręgu podmiotów (przepisy zawierają wyłącznie ograniczenia ze względu na cel lub przedmiot transakcji) – to radzie gminy wolno skorzystać z owej delegacji poprzez przyznanie przywilejów określonej grupie podmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Jak wynika jednoznacznie z treści uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] zmieniono nią dwie inne uchwały tej Rady nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. i nr [...] z dnia [...] września 2011 r. w ten sposób, że przyznano osobom, które zajmują lokal na podstawie umowy najmu lub dzierżawy zawartej bez wymaganego prawem sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę, trzy uprawnienia przyznane wcześniej w zmienianych uchwałach najemcom lub dzierżawcom lokali: - po pierwsze prawo pierwszeństwa w nabyciu lokalu określone w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. (§ 1 pkt 1 i 2 uchwały), - po drugie prawo do bezprzetargowego zawarcia umowy najmu lub dzierżawy lokalu określone w art. 37ust. 4 u.g.n. (§ 1 pkt 3 uchwały), - po trzecie prawo do bonifikaty od ceny sprzedaży lokalu określone w art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b u.g.n. (§ 2 uchwały). Rozszerzenie w skarżonej uchwale tych trzech różnych uprawnień, wcześniej przyznanych w zmienianych uchwałach najemcom i dzierżawcom lokali, na osoby, które zajmują lokal na podstawie umowy najmu lub dzierżawy zawartej bez wymaganego prawem sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę, było przez Radę zamierzone i z taką intencją uchwała z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] została podjęta. Przyczyną stwierdzenia nieważności tej uchwały było uznanie przez Sąd I instancji, że niedopuszczalne było rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do korzystania z uprawnień przysługujących najemcom lub dzierżawcom lokali, na osoby, z którymi umowy najmu zostały zawarte z naruszeniem zasady jawności, wobec niezachowania trybu wymaganego przepisem art. 35 ust. 1 u.g.n. nakazującego sporządzenie i podanie do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem. Zdaniem Sądu, zamieszczenie w uchwale przepisów rozszerzających prawo pierwszeństwa przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., oznacza wyjście poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. W związku z powyższym należy zauważyć, że Sąd I instancji uzasadnił w przytoczony wyżej sposób wyłącznie stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie przyznania uprawnienia pierwszego tj. prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu określonego w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. osobom, które zajmują lokal na podstawie umowy najmu lub dzierżawy zawartej bez wymaganego prawem sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę, czyli w zakresie § 1 pkt 1 i 2 skarżonej uchwały. Zasadny był zatem zarzut 1. skargi kasacyjnej naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., poprzez orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały w całości, mimo że zarzut naruszenia prawa, który został uznany przez Sąd za trafny, nie dotyczy całości postanowień uchwały. Pośrednio z zarzutem 1. skargi kasacyjnej powiązane są zarzuty 3. i 4. dotyczące naruszenia art. 37ust. 4 u.g.n i art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b u.g.n.. Niewątpliwie uchybieniem Sądu I instancji było, że przepisów tych w ogóle w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie przywołał i nie dokonał ich analizy, mimo że to one stanowiły podstawę przyznania osobom, które zajmują lokal na podstawie umowy najmu lub dzierżawy zawartej bez wymaganego prawem sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę, uprawnienia drugiego i trzeciego, a więc prawa do bezprzetargowego zawarcia umowy najmu lub dzierżawy lokalu (art. 37ust. 4 u.g.n.) i prawa do bonifikaty od ceny sprzedaży lokalu (art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b u.g.n.). Trzeba przy tym podkreślić, że przepisy art. 68 ust. 1 pkt 7 i art. 68 ust. 1b u.g.n. oraz art. 37ust. 4 u.g.n. stanowią odrębne od przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. upoważnienie do wydania uchwały przez organ stanowiący gminy. Z powyższego wynika, że stwierdzonego przez Sąd I Instancji wyjścia w zaskarżonej uchwale poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. przez zamieszczenie przepisów rozszerzających prawo pierwszeństwa przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., nie można automatycznie rozciągnąć na uprawnienie do bezprzetargowego zawarcia umowy najmu lub dzierżawy lokalu określone w art. 37ust. 4 u.g.n. i na prawo do bonifikaty od ceny sprzedaży lokalu określone w art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b u.g.n. W tym zakresie zatem (a więc co do § 1 pkt 3 i co do § 2 skarżonej uchwały) Sąd I instancji w ogóle nie wskazał przyczyn, dla których stwierdził nieważność skarżonej uchwały. Stanowiło to o zasadności naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.g.n. polegającego na braku wyjaśnienia dlaczego przy ustalonym zakresie uchybień stwierdzono nieważność całej uchwały. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż z treści art. 147 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd jest uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części i dlatego w każdym przypadku stosowania tego przepisu obowiązkiem sądu jest wskazanie pełnej argumentacji uzasadniającej rozstrzygnięcie (wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., II OSK 2329/12). Ponadto wskazuje się, że skoro art. 147 § 1 p.p.s.a. umocowuje Sąd administracyjny do pozbawienia zaskarżonego aktu mocy prawnej w całości lub w części, to należy uznać, że zakres zastosowania tej regulacji uzależniony jest także od oceny jego skutków w sferze społecznej, a zwłaszcza w relacji pomiędzy adresatami tego aktu i właściwą jednostką samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r., II GSK 637/15). Oznacza to w każdym przypadku obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n. stanowi, że właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Art. 67 ust. 3 u.g.n. reguluje ustalenie ceny przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, o której mowa w art. 37 ust. 2 i 3. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n., nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo, stosownie do art. 34. Na mocy natomiast art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., w przypadku zbywania nieruchomości, osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Z przytoczonych przepisów wynika, że określone w art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n. uprawnienie do bonifikaty od ceny sprzedaży lokalu powiązane zostało z innymi uprawnieniami przysługującymi najemcy. Z kolei przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. inaczej niż analizowany przez Sąd I instancji 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. i inaczej niż przytoczony wyżej art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n., w żaden sposób nie odnosi się do uprawnień najemców i dzierżawców. Nie można zatem twierdzić, że uprawnienie do bezprzetargowego zawarcia umowy najmu lub dzierżawy lokalu określone w art. 37ust. 4 u.g.n. może być przyznane wyłącznie najemcom i dzierżawcom. Jeżeli chodzi natomiast o prawo pierwszeństwa w nabyciu lokalu określone w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., które może przysługiwać wyłącznie najemcom i dzierżawcom, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji poczynił co najmniej przedwczesne założenie, że osoby, z którymi umowy najmu bądź dzierżawy zostały zawarte z naruszeniem zasady jawności, wobec niezachowania trybu wymaganego przepisem art. 35 ust. 1 u.g.n., nie są najemcami i dzierżawcami. Naruszenie wynikającej z art. 35 ust. 1 u.g.n. zasady jawności w zakresie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego może powodować nieważność umowy jedynie na podstawie art. 58 § 2 k.c., jako sprzecznej z zasadami współżycia społecznego, z powodu naruszenia chronionych praw i interesów osób trzecich (tak: Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 maja 2005 r. III CK 562/04). Zasady współżycia społecznego mają charakter klauzuli generalnej. Istotą i funkcją klauzul generalnych w prawie cywilnym jest możliwość uwzględnienia w ocenie różnego rodzaju okoliczności faktycznych, które nie mogą - w oderwaniu od konkretnego stanu faktycznego - być według jakiegoś schematu mającego walor bezwzględny oceniane raz na zawsze i w sposób jednakowy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1979 r., III CRN 59/79). Wobec powyższego nie można generalnie twierdzić, że każda umowa najmu i dzierżawy zawarta bez wymaganego prawem sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę, jest nieważna. Przypisanie skutku w postaci bezwzględnej nieważności umowy musi bowiem poprzedzić w każdej sytuacji ustalenie takich okoliczności faktycznych, które umożliwią określenie podstawy tej nieważności. Jednak do czasu wykazania tej nieważności w praktyce umowa wywołuje skutki. Zatem osoby, które zajmują lokal na podstawie umowy najmu lub dzierżawy zawartej bez wymaganego prawem sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę, nie mogą być generalnie traktowane jako zajmujące lokal bez podstawy prawnej. Tę okoliczność należy uwzględnić przy ocenie przyznania takim osobom prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu określonego w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. i prawa do bonifikaty od ceny sprzedaży lokalu określonego w art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b u.g.n., które przysługuje najemcom i dzierżawcom. Jak ponadto wskazano to już wyżej, przy stosowaniu regulacji 147 § 1 p.p.s.a. zachodzi konieczność rozważnego wyważenia przez Sąd administracyjny skutków w sferze społecznej w relacji pomiędzy adresatami ocenianego aktu i jednostką samorządu terytorialnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego, na które złożyła się uiszczona opłata od skargi kasacyjnej i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 1 i 205 § 2 i p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015.1804 ze zm.) Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji winien dokonać analizy zgodności z prawem zaskarżonej uchwały odrębnie w zakresie jej postanowień zawartych w § 1 pkt 1 i 2 (przyznanie prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu uchwały), § 1 pkt 3 (przyznanie prawo do bezprzetargowego zawarcia umowy najmu lub dzierżawy lokalu) oraz § 2 (przyznanie prawo do bonifikaty od ceny sprzedaży lokalu) uwzględniając zawarte wyżej wskazania dotyczące wykładni stanowiących podstawę tych postanowień uchwały przepisów art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., art. 37ust. 4 u.g.n oraz art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b u.g.n., przy czym dokonując tej analizy Sąd winien ocenić także skutki wprowadzonej regulacji w sferze społecznej, w relacji pomiędzy adresatami regulacji i jednostką samorządu terytorialnego.