II SA/Sz 443/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg M. Ś. oraz Stowarzyszenia A na uchwałę Rady Gminy Darłowo z dnia 26 listopada 2008 r. nr XXI/287/2008 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo postanawia: I. odrzucić skargę M. Ś., II. odrzucić skargę Stowarzyszenia A. W dniu [...] r. M. Ś. oraz Stowarzyszenie A wystąpili, w jednym piśmie, ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na uchwałę Rady Gminy Darłowo z dnia 26 listopada 2008 r. nr XXI/287/2008 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo. Wskazali, że ich interes prawny w sprawie wynika z ograniczenia ich prawa własności do nieruchomości znajdujących się w obrębie planu miejscowego (przyjętego przez organ w zaskarżonej uchwale), jak też naruszenia przez organ obowiązków, ujętych w art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Odnośnie prawa własności (tj. posiadanych nieruchomości), jest on – według skarżących - znany organowi z urzędu, z uwagi na fakt np. poboru podatku od nieruchomości, wykazu nieruchomości objętych zmianą planu. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi M. Ś. oraz o odrzucenie skargi ww. Stowarzyszenia. Wskazał, że w dniu 8 lutego 2017 r. skarżący zwrócili się do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w związku z ww. uchwałą. Zawiadomieniem z dnia 16 lutego 2017 r. organ poinformował M. Ś. o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które zostało odebrane przez skarżącego w dniu 17 lutego 2017 r. Z kolei w przypadku Stowarzyszenia, informację o nieuwzględnieniu wniesionego przez niego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zostało doręczone temu podmiotowi w dniu 29 marca 2017 r. Zarządzeniem z dnia 9 czerwca 2017 r. Sąd wezwał skarżących do usunięcia braków formalnych skargi, w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania, poprzez określenie naruszenia prawa, bądź interesu prawnego oraz wykazanie, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie, pod rygorem odrzucenia skargi. Powyższe wezwanie zostało doręczone skarżącemu M. Ś. w dniu 3 lipca 2017 r. (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru, k. 88 akt sądowych), jednakże skarżący do dnia dzisiejszego nie udzielił na nie odpowiedzi. Wskazane wyżej wezwanie sądowe, zostało doręczone skarżącemu Stowarzyszeniu w dniu 19 czerwca 2017 r. (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru, k. 85 akt sądowych). W odpowiedzi z dnia 26 czerwca 2017 r. (data stempla na kopercie), Stowarzyszenie wskazało, że określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego, wynika w szczególności z naruszenia zasad i trybu przepisów art. 5, art. 15, art. 16, art. 17, art. 18, art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczy również naruszenia przepisów art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Dodało, że precyzyjne zarzuty wskaże na rozprawie przed sądem wraz ze wskazaniem poszczególnych naruszeń w odniesieniu do trybu i zasad na podstawie akt postępowania prowadzonego przez organ. Niezależnie od powyższego skarżące Stowarzyszenie wskazało na charakter jego działań ekologicznych, ochrony dziedzictwa przyrodniczego i zapewnienie bezpieczeństwa obywateli oraz podniosło kwestię zapewnienia organizacji społecznej szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Wskazało, że przyroda jest dobrem wszystkich Polaków, a zgodnie z art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zapewniona jest ochrona środowiska. Ponadto powołało się na brzmienie art. 82 i art. 88 ustawy zasadniczej, z których wywiodło wspólne dobro i obowiązek każdego do dbania o stan środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Sąd na wstępie wyjaśnia, że znajdujący zastosowanie w sprawie: - art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przede sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a." - i art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.),w zakresie wymogu wezwania do usunięcia nasunięcia prawa przed wniesieniem skargi, z dniem 1 czerwca 2017 r. uległy zmianie na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Jednakże zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym. Przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 17 ust. 2). Mając na względzie datę wydania zaskarżonej uchwały i datę wniesienia skargi w dniu 20 marca 2017 r., zastosowanie winny znaleźć w sprawie ww. przepisy w brzmieniu obowiązującym przed powołaną wyżej zmianą. Stosownie zatem do art. 53 § 2 P.p.s.a., w brzmieniu dotychczasowym, skargę na uchwałę, jak w przedmiotowej sprawie będącej aktem prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.), wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie zaś do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu dotychczasowym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest właśnie, stanowiący podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi, art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że ustawodawca aktualnie zaliczył naruszenie interesu prawnego skarżących do warunków formalnych dopuszczalności skargi. Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany jest zatem zbadać warunki formalne dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, a zatem ustalić, czy: 1) zaskarżony akt dotyczy sfery administracji publicznej, 2) wniesienie skargi do sądu poprzedzone zostało bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, 3) zachowany został termin do wniesienia skargi 4) naruszony został interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Jeżeli którakolwiek z ww. przesłanek nie została spełniona, skarga podlega odrzuceniu postanowieniem na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 P.p.s.a.). Jak wynika okoliczności sprawy, skarżący skierowali wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do organu w dniu 8 lutego 2017 r. Z okoliczności sprawy, wynika, że organ udzielił odpowiedzi na to wezwanie, które zostało doręczone skarżącemu M. Ś. w dniu 17 lutego 2017 r., zaś ww. Stowarzyszeniu w dniu 29 marca 2017 r. W takiej sytuacji, przy uwzględnieniu, stanowiska z uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (opubl. w ONSA i WSA 2007/3/60, ZNSA 2007/2/83), skarżącemu M. Ś. przysługiwał trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, liczony od daty udzielenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zaś ww. Stowarzyszeniu przysługiwał sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Sąd stwierdza, że ww. terminy do wniesienia skargi zostały przez skarżących zachowane, skoro skargi wniesione w jednym piśmie, wpłynęły do siedziby organu w dniu 20 marca 2017 r. Przedmiot sprawy objętej zaskarżoną uchwałą dotyczy ustalenia sposobu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy D., co w świetle art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że materia uregulowana zaskarżoną uchwałą należy do sfery spraw z zakresu administracji publicznej, poddanych kontroli sądu administracyjnego. Mając na względzie, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uprawnienie do wniesienia skargi, obejmuje każdego, kto wykaże, że jego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą rady lub zarządzeniem wójta gminy, Sąd w dalszej kolejności zobligowany jest poddać badaniu legitymację skarżących do wniesienia przedmiotowej skargi. Stosownie do art. 57 § 1 P.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności (pkt 1), oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy (pkt 2), określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego (pkt 3). Podkreślenia przy tym wymaga, że przesłanki te muszą być spełnione łącznie. W sytuacji, gdy pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o uzupełnienie pisma lub poprawienie w terminie siedmiodniowym pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W przypadku, gdy pismo stanowi skargę, nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi powoduje jej odrzucenie stosownie do art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Wyjaśnić należy, że na podstawie ogólnikowych informacji dotyczących bliżej nieokreślonych praw własności nieruchomości skarżących i naruszenia zasad wynikających z przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w oparciu o pozostałe dokumenty zebrane w aktach sprawy, Sąd nie był w stanie ustalić posiadania przez skarżących interesu prawnego lub naruszenia prawa wynikającego z zaskarżonej uchwały. W związku z tym, zarządzeniem z dnia 9 czerwca 2017 r., Sąd wezwał skarżących do uzupełnienia braków formalnych skargi na powołaną na wstępie uchwałę, w terminie siedmiu dni, od dnia otrzymania wezwania, poprzez określenie naruszenia prawa, bądź interesu prawnego, pod rygorem odrzucenia skargi. Siedmiodniowy termin do udzielenia odpowiedzi na wezwanie doręczone M. Ś. w dniu 3 lipca 2017 r., upłynął temu skarżącemu w dniu 10 lipca 2017 r. (poniedziałek), czyli w dniu, który nie był sobotą, ani dniem wolnym od pracy. Jak wynika z akt sprawy, w zakreślonym terminie brak formalny skargi nie został usunięty przez M. Ś., co oznacza, że jego skardze nie można nadać dalszego biegu i polega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Skarżące Stowarzyszenie przedmiotowe wezwanie sądowe otrzymało w dniu 19 czerwca 2017 r. i z zachowaniem terminu siedmiodniowego, tj. w dniu 26 czerwca 2017 r. udzieliło na nie odpowiedzi, jednakże zdaniem Sądu nie wykazało, że posiada legitymację do zaskarżenia powołanej na wstępie uchwały. Sąd wskazuje, że w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu i uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną, konkretną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną) danego podmiotu albo winien wykazać, że skarga została wniesiona w interesie grupy osób przy pisemnym ich umocowaniu – art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe wymagania dotyczą też organizacji społecznej, do której należy zaliczyć skarżące Stowarzyszenie, które winno było udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną. Musi to być interes o charakterze osobistym, czyli taki który odnosi się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczy bezpośrednio tego podmiotu. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2574/14, opubl. w internetowej bazie - orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, wskazywana przez Stowarzyszenie argumentacja o naruszeniu zaskarżoną uchwałą przepisów dotyczących procedury prowadzącej do podjęcia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też powołanie się na ustawowe zadania gminy w ww. zakresie, a także podnoszona ogólnie rozumiana potrzeba ochrony środowiska, przyrody nie świadczy o posiadaniu przez ten podmiot własnego, indywidualnego i realnego interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Gminy D. Do wniesienia skargi na uchwałę organu stanowiącego gminy nie legitymuje sama sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani zagrożenie interesu społecznego. Zgodnie ze stanowiskiem judykatury, uprawnienie do zaskarżenia uchwały organu gminy nie może też wynikać z ogólnych reguł działania organizacji ekologicznych i celów ich funkcjonowania. Nie znajduje ono również oparcia w treści art. 44 ust. 3 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1919/10, opubl. w Lex nr 746849). Brak jest podstaw, aby w oparciu o tak jak wyżej prezentowane przez skarżące Stowarzyszenie okoliczności, mogło dojść do naruszenia jej rzeczywistych praw i obowiązków wynikających z ograniczenia czy pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków na tę organizację, w związku z kwestionowanym skargą aktem organu gminy. Powołana przez skarżące Stowarzyszenie kwestia zakresu jego statutowej działalności oraz wskazane przez nie ustawowe uprawnienie gminy do ustalania ładu przestrzennego, nie może być uznane za działanie organizacji społecznej z powołaniem się na własny interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaistniały w dniu wniesienia skargi. Skarga wniesiona w trybie wskazanego przepisu, nie ma charakteru actio popularis. Do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu z zakresu administracji, ani sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani też działania w tzw. interesie publicznym. Wykluczone jest więc zaskarżenie aktu prawa miejscowego przez Stowarzyszenie w interesie bliżej nieoznaczonych osób, tworzących wspólnotę samorządową. Organizacja społeczna nie może skutecznie zaskarżyć uchwały organu gminy, jeżeli nie wykaże, że narusza ona bezpośrednio jej interes prawny, a narusza według tej organizacji, interesy zrzeszonych w niej członków lub osób spoza tej organizacji. Wobec podnoszonego przez skarżące Stowarzyszenie uprawnienia organizacji społecznej do szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem, Sąd wyjaśnia, że do regulacji z art. 101 ust. 1 i 2a ustawy o samorządzie gminnym, nie mają zastosowania przepisy z art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego, dopuszczające występowanie w charakterze strony organizacji społecznej reprezentującej interesy innych osób (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 1457/05, opubl. w Lex nr 2211139). Podsumowując w świetle wyjaśnień skarżącego Stowarzyszenia oraz całokształtu akt sprawy, brak jest zdaniem Sądu podstaw do formułowania wniosków tego rodzaju, że treść zaskarżonej uchwały w momencie wniesienia skargi bezpośrednio i aktualnie wpływa na zakres praw i obowiązków indywidualnych skarżącego Stowarzyszenia, ani też nie wykazało ono że reprezentuje grupę mieszkańców gminy w rozumieniu art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, przy pisemnej ich zgodzie na wniesienie skargi. Sąd uznał tym samym, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, aby kwestionowana uchwała naruszała jego interes prawny lub uprawnienie (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), które to naruszenie byłoby konkretne, aktualne i realne, co oznacza, że nie mogło ono skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z powodu braku legitymacji skargowej w rozumieniu ww. przepisu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a. odrzucił również skargę Stowarzyszenia A, o czym orzekł jak w pkt II postanowienia.