II SA/Rz 692/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Nisku na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 24 kwietnia 2017 r. nr P-II.4131.2.54.2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej nr 6 -skargę oddala- Przedmiotem skargi Rady Miejskiej w Nisku jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 24 kwietnia 2017 r. nr P.11.4131.2.54.2017. Wskazanym rozstrzygnięciem nadzorczym działając na podstawie art. 85, 86 i 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 59 ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm., dalej "u.s.o.") Wojewoda Podkarpacki stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Nisku Nr XXXIV/260/2017 z dnia 22 marca 2017 r. w sprawie przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej Nr 6 w Nisku. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że na sesji w dniu 22 marca 2017 r., Rada Miejska w Nisku, podjęła uchwałę nr XXXIV/260/2017 w sprawie przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej Nr 6 w Nisku o strukturze organizacyjnej klas I-VI z oddziałem przedszkolnym w szkołę podstawową o strukturze organizacyjnej klas I-III z oddziałem przedszkolnym. Jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały skarżąca powołała art. 18 ust.2 pkt.9 lit. h u.s.g. oraz art.59 ust. 6 w związku z art.5c pkt 1 i 61 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991r.o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm., dalej "u.s.o.") oraz w związku z art. 95 ust.2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 59) i art. 359 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r., poz. 60). W ocenie organu nadzoru ww. uchwała w sposób istotny narusza art. 59 ust. 2 i ust. 6 u.s.o. Wedle postanowień art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 6 ustawy szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Wynika z powyższego, że opinia kuratora ma istotne znaczenie dla bytu prawnego podjętej uchwały o przekształceniu. Jej podjęcie uzależnione jest bowiem od wcześniejszego uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty. Zgodnie z art. 59 ust. 2c pkt 1 ustawy opinia, o której mowa w ust. 2, jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania - w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty. Powołany wyżej przepis został dodany ustawą z dnia 29 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2016, poz. 35). Ustawą tą zmieniono również treść art. 59 ust. 2 ustawy. Tym samym ustawodawca powrócił do rozwiązania obowiązującego do dnia 21 kwietnia 2009 r., gdzie szkoła prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego mogła zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, zaś opinia była wydawana w drodze postanowienia, na które służyło zażalenie (art. 59 ust. 2 i 2b u.s.o. w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 kwietnia 2009 r.). W niniejszej sprawie Kurator Oświaty postanowieniem z dnia 21 marca 2017 r. nr WiJ.542.26.2017 wyraził negatywną opinię w przedmiocie przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej Nr 6 w Nisku. Kwestionowana uchwała podjęta została natomiast w dniu 22 marca 2017 r. gdy nawet nie uruchomiono instytucji zaskarżenia tego rozstrzygnięcia. Tryb weryfikacji tego postanowienia poprzez złożenie środka zaskarżenia mógłby skutkować wyeliminowaniem tego aktu prawnego z obrotu. Pomimo tego Rada, wbrew treści art. 59 ust. 2 u.s.o. podjęła uchwałę o przekształceniu szkoły podstawowej. Czynność związana z uzyskaniem pozytywnej opinii kuratora oświaty jest działaniem obligatoryjnym, której uzyskanie wywołuje skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej. W świetle powyższego, zakwestionowana powyżej uchwała posiada istotną wadę prawną, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Rada Miejska w Nisku zaskarżyła wskazane na wstępie rozstrzygnięcie nadzorcze w całości zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 59 ust. 2 i 6 u.s.o. polegające na przyjęciu, że Rada Miejska w Nisku podejmując w dniu 22 marca 2017 r. uchwałę w przedmiocie przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej nr 6 w Nisku dopuściła się naruszenia ww. przepisów, bowiem na datę podjęcia przedmiotowej uchwały nie dysponowała pozytywną opinią Podkarpackiego Kuratora Oświaty w Rzeszowie w przedmiocie przekształcenia PSP Nr 6 w Nisku , gdy tymczasem począwszy od dnia 11 marca 2017 r. istnieje prawne domniemanie wydania przez Podkarpackiego Kuratora Oświaty w Rzeszowie pozytywnej opinii w przedmiocie przekształcenia PSP Nr 6 w Nisku w szkołę podstawową o strukturze organizacyjnej klas I-III z oddziałem przedszkolnym, bowiem bieg 14-dniowego terminu na wyrażenie przez Podkarpackiego Kuratora Oświaty opinii upłynął w dniu 10 marca 2017 r. – w zakreślonym ustawowo terminie Kurator nie zajął jakiegokolwiek stanowiska, - art. 89 ust.2 u.s.g. przez nieuprawnione pominięcie przedmiotowego przepisu przy ocenie spełnienia przez skarżącego przesłanki uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty w zakresie zamierzonego przekształcenia PSP Nr 6 w Nisku, a w konsekwencji uznanie, że negatywna opinia Podkarpackiego Kuratora Oświaty w Rzeszowie wyrażona postanowieniem z dnia 21 marca 2017 r. nr WiJ.542.26.2017 ma istotne znaczenie przy ocenie spełnienia warunku określonego w art. 59 ust. 2 u.s.o., gdy tymczasem opinia ta z racji terminu jej wydania oraz terminu doręczenia jej skarżącemu jest bezprzedmiotowa i w żadnym razie nie może oddziaływać na ocenę spełnienia przez skarżącego wymogu określonego w przywołanym powyżej art. 59 ust. 2 u.s.o. (tj. uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty), - art. 91 u.s.g. przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Nisku posiada istotną wadę prawną, skutkującą jej nieważnością. Wskazując na powyższe uchybienia Rada Miejska w Nisku, w myśl art. 148 p.p.s.a. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody Podkarpackiego w Rzeszowie kosztami postępowania. Wojewoda Podkarpacki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odpowiadając na argumentację zawartą w skardze organ nadzoru wyjaśnił, że w niniejszej sprawie, w dacie podjęcia uchwały o przekształceniu szkoły podstawowej Nr 6 w Niska, organowi stanowiącemu Gminy znany był fakt, że przywołanym wyżej postanowieniem Kuratora Oświaty w Rzeszowie zaopiniował negatywnie zamiar jej przekształcenia. Nie może budzić bowiem wątpliwości, że Rada Miejska w Nisku wbrew regulacji art. 59 ust. 2 u.s.o. postanowiła o przekształceniu wskazanej szkoły. Sprzeczność tej uchwały z treścią art. 59 ust. 2 i ust. 6 u.s.o. zasadnie oceniona została jako istotna w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. W szczególności podkreślić trzeba, że zakwestionowana przez Wojewodę uchwała mogłaby zostać podjęta tylko wówczas, gdyby Kurator Oświaty wydał pozytywną opinię w przedmiocie przekształcenia szkoły lub gdyby po zawiadomieniu tego organu o podjęciu uchwały intencyjnej nie zajął on żadnego stanowiska w sprawie w wymaganym terminie. Organ nadzoru nie zgodził się ze stanowiskiem, iż niewydanie opinii w ciągu 14 dni od dnia doręczenia przez Burmistrza wniosku Kuratorowi Oświaty lub dokonanie tego po upływie ww. terminu skutkuje domniemaniem prawnym zakładającym akceptację rozstrzygnięcia (projektu) organu gminy przez organ współdziałający. W obecnie obowiązującym stanie prawnym opinia kuratora jest wydawana w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Do postanowienia kuratora mają tym samym zastosowanie przepisy k.p.a., ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami. Ponieważ jest to postanowienie, na które przysługuje zażalenie, przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Wedle orzecznictwa NSA wyrażenie opinii o likwidacji szkoły publicznej przez kuratora oświaty w formie postanowienia, które jest zaskarżone zażaleniem, uchyla domniemanie opinii pozytywnej wywodzonej z naruszenia ustawowego terminu określonego w art. 89 ust. 1 u.s.g. Organ nadzoru dokonując weryfikacji przedłożonej uchwały w oparciu o zapisy art. 85 u.s.g. był związany wydanym postanowieniem przez organ nadzoru pedagogicznego i nie posiadał środków prawnych do badania czy przedmiotowe postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym przedmiocie albowiem me jest on organem wyższego stopnia w tym postępowaniu administracyjnym. Tym samym musiał respektować cyt. postanowienie Kuratora Oświaty, które na dzień wydania aktu nadzorczego istniało w obrocie prawnym, a także obowiązuje ono na dzień udzielania odpowiedzi na skargę. W konsekwencji tego organ nadzoru zobligowany był do stwierdzenia nieważności spornej uchwały z uwagi na niespełnienie wymogu wynikającego z art. 59 ust. 2 i ust. 6 u.s.o., który jest bezwzględną przesłanką do przekształcenia szkoły. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a.). Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Nisku z dnia 22 marca 2017 r. w sprawie przekształcenia publicznej Szkoły Podstawowej Nr 6 w Nisku. Możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego przewidują przepisy art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2016 r., poz. 446), które stanowią, że "rozstrzygnięcia organu nadzoru dotyczące gminy (...) podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia doręczenia". Podstawą do wniesienia skargi do sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Nisku. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że uchwała rady miejskiej podjęta została bez uzyskania pozytywnej opinii Kuratora oświaty, o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 59 ust. 2c pkt 1 ustawy opinia jest wydawana w drodze postanowienia, na które służy zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. Cytowany przepis został dodany ustawą z dnia 29 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 35) zmieniającej tą ustawę z dniem 23 stycznia 2016 r. Ustawą tą zmieniono również dotychczasową treść art. 59 ust. 2. Ustawodawca powrócił do rozwiązania obowiązującego do dnia 21 kwietnia 2009 r., gdzie szkoła prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego mogła zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii Kuratora oświaty. Cytowany przepis art. 59 ust. 2 ustawy w brzmieniu sprzed ostatniej zmiany, tj. do dnia 22 stycznia 2016 r. stanowił, że "szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny". Ustawa w ówczesnym brzmieniu nie przewidywała formy ani terminu tej opinii. Wobec tego w orzecznictwie powszechny był pogląd, że zastosowanie ma art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z treścią tego przepisu, "jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu". Jeżeli natomiast organ ten nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w art. 89 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca Rada Miasta w Nisku przyjmuje, iż odwołując się do art. 89 ust. 2 ustawy należy przyjąć domniemanie prawne zakładające akceptację rozstrzygnięcia organu gminy przez organ współdziałając z upływem terminu 14 dni, o którym mowa w art. 89 ust. 1a. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie uszło uwadze skarżącej, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym opinia Kuratora jest wydawana w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie, co oznacza że mają tu zastosowanie przepisy K.p.a. ze wszystkimi tego konsekwencjami. Na wydane postanowienie Kuratorom przysługuje zażalenie a następnie skarga do sądu administracyjnego. W związku z tym, że aktualna regulacja art. 59 ustawy o systemie oświaty – z niewielkimi modyfikacjami wyłącznie odnośnie do określenia organu wyższego stopnia – jest powtórzeniem stanu prawnego obowiązującego do dnia 21 kwietnia 2009 r., czyni uprawnionym odwołanie się do dorobku orzecznictwa sądu administracyjnego z tego okresu. W jednym z nich Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2006 r. wyraził pogląd, że "uregulowanie formy i środka zaskarżenia opinii w sprawie likwidacji szkoły publicznej ma konsekwencje prawne dla interpretacji art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym (...). Regulacja zawarta w przepisach prawa ustrojowego musi być interpretowana zgodnie z regulacją szczególną, którą jest art. 59 ustawy o systemie oświaty. Wyrażenie opinii o likwidacji szkoły publicznej przez Kuratora oświaty w formie postanowienia zaskarżalnego zażaleniem, uchyla domniemanie opinii pozytywnej, wywodzonej z naruszenia ustawowego terminu określonego w art. 89 ust. 1 u.s.g.". Zgodnie z art. 59 ust. 6 przepisy o likwidacji szkoły mają zastosowanie w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki. Zdaniem składu orzekającego w sprawie opinia Kuratora oświaty wydawana w trybie art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, nie jest opinią wydawaną w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć jedynie legalności, podjętej uchwały o przekształceniu szkoły. Opinię tą wydaje Kurator jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Oznacza to, że przy wydawaniu opinii Kurator zobligowany jest więc do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 59 ust. 1 ustawy, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień, czy też zapewnienie dzieciom transportu do szkoły. Sprawowany nadzór pedagogiczny to również ocena skutków przekształcenia szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki wychowania i opieki. Taka interpretacja art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty w żaden sposób nie ingeruje w samodzielność gminy i jej odpowiedzialności za wykonywanie zadań publicznych jako zadań własnych gminy. Nie budzi wątpliwości, że gmina wykonuje te zadania samodzielnie lecz na podstawie i w ramach ustaw, co oznacza że samodzielność nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom wynikającym z ustaw. Takim ustawowym ograniczeniem gminy jest właśnie przepis art. 59 ust. 2 ustawy. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 r., K 29/00 w którym kontroli poddano zgodność art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty z Konstytucją nie dopatrzono się niezgodności. W uzasadnieniu cytowanego rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego uznano, że w aktualnym porządku konstytucyjnym niedopuszczalna jest jakakolwiek forma nadzoru kuratora nad jednostką samorządu terytorialnego. Raczej jest to współdziałanie organów samorządu terytorialnego z innymi organami państwa. Takim współdziałaniem jest przepis art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. W przedmiotowej sprawie badanej przez Sąd Kurator w wydanym w dniu 21 marca 2017 r. postanowieniu negatywnie zaopiniował przekształcenie Publicznej Szkoły Podstawowej Nr 6 w Nisku, natomiast w dniu 22 marca 2017 r. podjęta została uchwała o jej przekształceniu, a więc w otwartym terminie do złożenia zażalenia na postanowienie Kuratora. Jak wynika z przepisów art. 59 ust. 2 ustawy, "szkoła może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora". Z brzmienia art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty wynika, że przepis nie przewiduje terminu do wydania postanowienia przez kuratora. Sąd nie podziela argumentacji skarżącej gminy, "iż oczekiwanie na wyrażenie opinii przez kuratora paraliżowałoby jej prace". W przedmiotowej sprawie sytuacja jest inna. Kurator Oświaty przed podjęciem uchwały o przekształceniu szkoły wydał postanowienie negatywnie opiniujące ten zamiar. Natomiast gmina wbrew brzmieniu art. 59 ust. 2 ustawy podjęła uchwałę o przekształceniu szkoły, korzystając z treści przepisu art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie, nie można mówić o kolizji tych dwóch przepisów. Pierwszeństwo ma regulacja ustawy o systemie oświaty, jako lex specjalis. Argumentacja skarżącej gminy, iż do dnia podjęcia uchwały nie otrzymali wydanego przez kuratora postanowienia nie zasługuje na uwzględnienie. Skoro ustawodawca przewidział, że na postanowienie kuratora wydane w trybie art. 59 ust. 2 ustawy przysługuje zażalenie, to mają zastosowanie wszystkie przepisy K.p.a., w tym również o doręczeniu. Gmina nie mogła podjąć uchwały o przekształceniu po wydaniu negatywnie opiniującego ten zamiar postanowienia powołując się na przepis art. 89 ust. 1 u.s.g. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie taka interpretacja art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty w żaden sposób nie ingeruje w samodzielność gminy i jej odpowiedzialność za wykonywanie zadań publicznych jako zadań własnych. Gmina wykonuje te zadania samodzielnie, lecz na podstawie ustaw i w ich granicach. Takim ich ograniczeniem jest art. 59 ust. 2 ustawy. Brak w tym przepisie ściśle określonych przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej bądź negatywnej opinii i jej oparcie o ocenę wykonania tych obowiązków nie oznacza naruszenia zasady suwerenności gminy – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2006r., sygn. akt I OSK 258/06. Mając na uwadze stan faktyczny przedmiotowej sprawy jak i obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego aktu stan normatywny Sąd uznał, iż zarzuty skargi są nieuzasadnione i skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wydane rozstrzygnięcie nadzorcze, będące przedmiotem skargi odpowiada prawu. Sąd na podstawie ar. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718) skargę oddalił.