I OSK 2660/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 sierpnia 2017 roku sygn. akt II SA/Lu 639/17 odrzucającego skargę [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. na pismo Dyrektora Archiwum Państwowego w L. z dnia [...] maja 2017 roku znak: [...] w przedmiocie obowiązku prowadzenia archiwum zakładowego postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie w części dotyczącej odrzucenia skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. na pismo Dyrektora Archiwum Państwowego w L. z dnia [...] maja 2017 roku znak: [...] w przedmiocie obowiązku prowadzenia archiwum zakładowego; 2. oddalić wniosek o zasądzenie od Archiwum Państwowego w L. na rzecz [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2017 roku sygn. akt II SA/Lu 639/17 na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. na pismo Dyrektora Archiwum Państwowego w L. z dnia [...] maja 2017 roku znak: [...] w przedmiocie obowiązku prowadzenia archiwum zakładowego (pkt 1 rozstrzygnięcia). W uzasadnieniu wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że pismo Dyrektora Archiwum Państwowego ustalające – w trybie art. 33 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1506 ze zm., dalej: ustawa) – określony podmiot jako jednostkę organizacyjną, w której powstają materiały archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego, obowiązaną do utworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego, jest jednym z aktów administracyjnych podlegających kognicji tych sądów na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd I instancji zwrócił jednak uwagę na to, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest pismo, które nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w myśl powołanego wyżej przepisu p.p.s.a. Zdaniem Sądu pismo Dyrektora Archiwum Państwowego w L. z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w tym przepisie. Pismo to nie orzeka o nałożeniu – w sposób władczy – jakichkolwiek obowiązków na Spółkę, a jedynie zawiera informację co do treści pozostającego w obrocie prawnym aktu administracyjnego z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak: [...], którym organ – działając w trybie art. 33 ustawy – nałożył na nią obowiązek utworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego. Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożyła Spółka, zaskarżając je w zakresie punktu pierwszego i wnosząc o jego uchylenie w tym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 oraz w związku z art. 184 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe przyjęcie, że zaskarżony akt nie wpływa w sposób bezpośredni na sytuację prawną skarżącej spółki, a w rezultacie błędne przyjęcie, że nie podlega kontroli sądu administracyjnego, co powoduje pozbawienie skarżącej spółki prawa do obrony i prawa do sądu w sytuacji gdy stanowi akt z zakresu administracji publicznej podlegający kontroli sądu administracyjnego. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 6 i 1 ustawy oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez brak dostrzeżenia istnienia negatywnych przesłanek dla utrzymania obowiązku prowadzenia archiwum, a także poprzez brak wykazania powstawania u skarżącej spółki materiałów archiwalnych. Zarzucono też naruszenie art. 1 i 2 oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz poprzez wadliwe i nieodpowiadające wymogom uzasadnienie zaskarżonego postanowienia polegające na nieprawidłowym i niepełnym rozpoznaniu i dokonaniu pobieżnej oceny prawnej kwestionowanego aktu administracyjnego, czego skutkiem stało się ustalenie braku istnienia drogi sądowej, a także poprzez rozpoznanie braku istnienia właściwości Sądu w sytuacji gdy zasadą (art. 1 p.p.s.a.) jest istnienie drogi sądowej dla przedmiotu zaskarżenia, a brak jest przepisu przeciwnego, a jednocześnie sprawy skarg na czynności dyrektora archiwum, związane z nałożeniem obowiązku prowadzenia archiwum i jego znoszeniem, mieszczą się w kategorii spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przedmiot zaskarżenia nie należy do właściwości sądu, co skutkowało brakiem merytorycznego rozpatrzenia skargi i ograniczeniem konstytucyjnego prawa do sądu; naruszenie art. 146 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że brak jest możliwości dla rozpoznania sprawy na skutek błędnego przyjęcia braku istnienia drogi sądowej; naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 146 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi mimo złożenia jej na akt podlegający zaskarżeniu, co, tamując prawo do sądu, doprowadziło niezasadnie do wydania zaskarżonego postanowienia, zamiast doprowadzić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy; naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie postanowienia w istocie pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, w zakresie, w jakim przeczy istnieniu drogi sądowej bez żadnego uzasadnienia, a także ogranicza się do użycia w zdaniu partykuły "nie" w stosunku do rzekomego nietworzenia obowiązku płynącego z odmowy zwolnienia z prowadzenia archiwum zakładowego, gdy z odmowy takiej wynika obowiązek jego dalszego prowadzenia, przez co zaskarżone postanowienie nie czyni zadość wymogom; naruszenie art. 135 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 1 i 2 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przez niewykonanie obowiązku kontroli i niezastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa, co ogranicza prawo do sądu. Naczelny sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy pismo Dyrektora Archiwum Państwowego w L. z dnia [...] maja 2017 roku znak: [...] skierowane do wnoszącej skargę kasacyjną spółki jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym czy przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Bezspornym w sprawie jest to, że aktem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 2002 roku znak: [...] Dyrektor Archiwum Państwowego w L., działając na podstawie art. 33 ustawy z dnia 14 lipca 1983 roku o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. Nr 38, poz. 173 ze zm., dalej: ustawa), ustalił skarżącą kasacyjnie spółkę jednostką, w której powstają materiały archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji akt ten bez wątpienia zalicza się do aktów administracyjnych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, że podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie jest sporna również okoliczność, że spółka podjęła się wykonania nałożonego na nią tym aktem obowiązku związanego ze zorganizowaniem i prowadzeniem archiwum zakładowego zgodnie z art. 34 ustawy - por. pismo Dyrektora Archiwum Państwowego w L. z dnia 6 kwietnia 2017 roku, k. 8-9 akt adm. Kwestionowane w sprawie pismo zostało wydane w wyniku wniosku spółki, która zwróciła się o uchylenie nałożonego na nią obowiązku - por. pismo z dnia 14 lutego 2017 roku, k. 7 akt adm. Po rozpoznaniu tego wniosku, Dyrektor Archiwum Państwowego w L. uznał, że brak jest podstaw do zmiany aktu ustalającego spółkę jednostką, w której powstają materiały archiwalne. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę kwestionowane w sprawie pismo jest aktem, o którym mowa w cytowanym przepisie, zatem służy na nie skarga do sądu administracyjnego. W sposób bezpośredni dotyczy obowiązku nałożonego na skarżącą kasacyjnie spółkę na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym archiwa zakładowe tworzy się w państwowych jednostkach organizacyjnych oraz w jednostkach samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostkach organizacyjnych, w których powstają materiały archiwalne. Przedmiotowy obowiązek został sprecyzowany w art. 34 ust. 1 i 2 ustawy. Nie sposób podzielić zapatrywania Sądu I instancji, że wystosowane do spółki pismo miało tylko charakter informacyjny. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że zostało wydane na skutek wniosku spółki dotyczącego zniesienia nałożonego na nią obowiązku, po wyjaśnieniu okoliczności sprawy. Świadczy o tym w szczególności fakt wezwania spółki - pismem z dnia 6 kwietnia 2017 roku, k. 8-9 akt adm. - do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy ustały przesłanki, które zadecydowały w 2002 roku o wydaniu aktu ustalenia spółki jako podmiotu wytwarzającego materiały archiwalne, wskazując, że przede wszystkim wyjaśnienia wymaga kwestia ewentualnych zmian w profilu działalności spółki, zasięgu czy strukturze jej działania. Następnie, po uzyskaniu odpowiedzi, organ w sposób władczy ustalił, że na spółce spoczywa w dalszym ciągu obowiązek prowadzenia archiwum zakładowego, stwierdzając brak podstaw do jego zniesienia. Podkreślić trzeba, że postępowanie poprzedzające wydanie aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie jest postępowaniem regulowanym przepisami prawa, zaś podmiot, na którym spoczywa obowiązek wypływający wprost z ustawy nie jest stroną tego postępowania. Mówiąc innymi słowy, nie ma przepisów, które określałyby procesowe prawa i obowiązki tego podmiotu w postępowaniu przed organem państwa, poprzedzającym wydanie aktu stwierdzającego istnienie obowiązku. Zatem trudno oczekiwać, że działania organu w tym względzie będą w pełni sformalizowane (por. np. wyrok NSA z 17 lutego 2016 roku sygn. akt I OSK 2272/15). Mając na uwadze powyższe, skargę kasacyjną należało uznać za zasadną, a zaskarżone postanowienie za podlegające uchyleniu w części dotyczącej odrzucenia skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. na pismo Dyrektora Archiwum Państwowego w L. z dnia [...] maja 2017 roku znak: [...] w przedmiocie obowiązku prowadzenia archiwum zakładowego, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie spółki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że, wobec jednoznacznego brzmienia art. 203 pkt 1 p.p.s.a. nie można przyjąć, że na podstawie tego przepisu stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się od organu zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, również w przypadku, gdy w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej zostało uchylone postanowienie sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi.