II SA/Rz 674/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Rady Miasta Rzeszowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr P-II.4131.2.65.2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W dniu 28 marca 2017 r. Rada Miasta Rzeszowa podjęła uchwałę nr XLI/880/2017 w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr 227/8/2015 w rejonie ul. Grechuty i ul. Krajobrazowej w Rzeszowie. Po przekazaniu tej uchwały Wojewoda Podkarpacki w dniu 14 kwietnia 2017 r. wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia jej nieważności. W dalszej kolejności rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr P-II.4131.2.65.2017, Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. – zwana dalej "u.s.g.") oraz art. 17 pkt 12, 13, 14, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. – zwana dalej "U.p.z.p."), stwierdził nieważność § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 9 powyżej wskazanej uchwały Rady Miasta Rzeszowa z 28 marca 2017 r. W uzasadnieniu podano, że część zapisów planu została uchwalona z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzania. Organ stwierdził, że zapis § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 9 uchwały naruszają art. 17 pkt 12-14, art. 20 w zw. z art. 28 U.p.z.p. Przede wszystkim organ stwierdził, że w dokumentacji prac planistycznych - z zarządzenia Nr VII/854/2016 Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 28 października 2016 r. w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu, wynika, iż Prezydent Miasta uwzględnił w całości złożone uwagi, w których dla terenu oznaczonego symbolem MW/U, wnioskowano o: ograniczenie wysokości zabudowy do 3 kondygnacji, zmniejszenie wysokości zabudowy do 12,0 m, ustalenie kierunku głównej kalenicy dachu na równoległą do ulicy Krajobrazowej. W wyłożonym ponownie do publicznego wglądu oraz w uchwalonym planie uwagi w zakresie zmniejszenia wysokości zabudowy do 12,0 m oraz ustalenia kierunku głównej kalenicy dachu na równoległą do ulicy Krajobrazowej zostały uwzględnione. Nie uwzględniono natomiast uwagi w zakresie ograniczenia maksymalnej wysokości zabudowy do 3 kondygnacji. Organ podał, że tymczasem ustalenia planu ograniczające wysokość zabudowy do 12 m nie gwarantują realizacji zabudowy o liczbie kondygnacji nie większej niż 3. Wojewoda wskazał, że ustalenia dotyczące terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, oznaczonego symbolem MW/U, przyjęte w projekcie planu, skorygowanym w związku ze złożonymi uwagami, nie zapewniają możliwości realizacji budynku o parametrach zgłoszonych przez składających uwagi. Ograniczenie wysokości zabudowy do 12 m, zawarte w § 9 ust. 3 pkt 2 uchwały, z uwzględnieniem obowiązujących warunków technicznych dotyczących wysokości pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi zawartych w Rozdziale 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 – zwane dalej "rozporządzeniem z 12 kwietnia 2002 r."), nie gwarantuje powstania na przedmiotowym terenie budynku nie wyższego niż trzy kondygnacje. Równocześnie zgodnie z uwagami złożonymi w dniu 7 października 2016 r., ustalenia planu nie uwzględniają wnioskowanego ograniczenia ilości kondygnacji do "trzech - tj. parter, I piętro mieszkalne, z dopuszczeniem mieszkalnego poddasza". Jak zaznaczył organ nadzoru powyższe obligowało Prezydenta Miasta Rzeszowa – zgodnie z art. 17 pkt 14 U.p.z.p. – do przedstawienia radzie listy nieuwzględnionych w części uwag, w celu rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag, stosownie do art. 20 U.p.z.p. Opisana niezgodność stanowi naruszenie art. 20 i art. 28 u.p.z.p. Organ nadzoru zauważył, że bezprzedmiotowy jest również załącznik Nr 2 do uchwały rozstrzygający o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania. Z ustaleń uchwały nie wynika bowiem, aby w związku z uchwaleniem planu, były realizowane zadania z zakresu infrastruktury technicznej, należące do zadań własnych gminy. Również Prognoza Skutków Finansowych uchwalenia planu nie przewiduje wydatków z miejskiego budżetu na budowę dróg publicznych ani na budowę infrastruktury technicznej; Wojewoda wskazał nadto, że przepisy końcowe, normujące sytuację obowiązującego Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr 32/14/2000 "Wzgórza Staroniwskie" przy al. W. Witosa w Rzeszowie, którego ustalenia w granicach objętych niniejszym planem tracą moc - zostały sformułowane w niewyczerpujący sposób. Taki obowiązek wynika z § 39 i § 83 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Te nieprawidłowości, zdaniem Wojewody powodują, że podjęta uchwała z 28 marca 2017 r. narusza w części w sposób istotny zasady i tryb sporządzania planu, co zgodnie z art. 28 U.p.z.p. powoduje jego nieważność we wskazanej części. Jak zauważył, przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej dowolności. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Rada Miasta Rzeszowa wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Strona skarżąca zarzuciła organowi nadzoru: - niewłaściwe zastosowanie art. 17 pkt 12, 13 i 14 w zw. z art. 28 U.p.z.p. w sytuacji, gdy całokształt ustaleń planu zawartych w przepisach szczegółowych przedmiotowej uchwały, dotyczących terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem MW/U w powiązaniu z przepisami ogólnymi tej uchwały oraz przepisami § 3 pkt 16 i 18, § 72 ust. 1 oraz § 73 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. przesądza o tym, że niewprowadzenie do uchwały dodatkowego ustalenia o ograniczeniu wysokości zabudowy do 3 kondygnacji, realizowanej na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem MW/U uwzględnia w całości uwagę z dnia 21 września 2016 r. zgłoszoną do projektu planu, ponieważ brakuje możliwości realizacji na tym terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, ewentualnie tej zabudowy połączonej z zabudową przeznaczoną pod usługi o wysokości większej niż 3 kondygnacje. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie i raz jeszcze szczegółowo odniósł się do twierdzeń strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", obejmuje również akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Nadto, jak wynika z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 P.p.s.a.). Podstawę rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 27 kwietnia 2017 r., wydanego przez Wojewodę Podkarpackiego , stanowiły art. 17 pkt 12, 13, 14, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 U.p.z.p. Powołane przez organ nadzoru przepisy U.s.g. stanowią odpowiednio: "Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem" (art. 85), "Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów, wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa" (art. 86), "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90" (art. 91 ust.), "Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania może wstrzymać ich wykonanie" (art. 91 ust. 2). Natomiast zgodnie z art. 17 U.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania (pkt 12), wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia (pkt 13), przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11 (pkt 14). Z kolei art. 20 ust. 1 U.p.z.p. stanowi: "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załącznik do uchwały", zaś art. 28 ust. 1: "Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Rozpatrując skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody powinnością Sądu było ustalenie, czy organ nadzoru w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanych mu kompetencji nadzorczych, a tym samym czy prawidłowo zakwestionował legalność kontrolowanej przez siebie uchwały nr XLI/880/2017 Rady Miasta Rzeszowa. Jak stanowi bowiem art. 91 ust. 4 U.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Stwierdzenie zatem przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wymaga wykazania oczywistego i bezpośredniego naruszenia prawa przez organ gminy wydanym aktem. Przypomnieć też należy, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa (obwarowane sankcją nieważności) uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, naruszenie procedury podjęcia uchwały lub zarządzenia. Lektura uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podkarpackiego prowadzi do wniosku, że organ ten przyjął, iż zapisy § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 9 uchwalonego przez Radę Miasta Rzeszowa Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr 227/8/2015 w rejonie u. Grechuty i ul. Krajobrazowej naruszają art. 17 pkt 12, 13 i 14, art. 20 w zw. z art. 28 U.p.z.p. W motywach powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w wyłożonym ponownie do publicznego wglądu oraz uchwalonym Planie uwzględniono uwagi dotyczące zmniejszenia wysokości zabudowy do 12m oraz ustalenia kierunku głównej kalenicy dachu równolegle do ul. Krajobrazowej, natomiast nie uwzględniono uwagi dotyczącej ograniczenia maksymalnej wysokości zabudowy do 3 kondygnacji ("parter, 1 piętro mieszkalne, z dopuszczeniem mieszkalnego poddasza"). Stwierdzono, że ograniczenie wysokości zabudowy do 12 m, zawarte w § 9 ust. 3 pkt 2 uchwały (w rzeczywistości takie ograniczenie wynika z § 9 ust. 3 pkt 1 uchwały), z uwzględnieniem regulacji zawartych w rozdziale 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) nie gwarantuje powstania na przedmiotowym terenie budynku "nie wyższego niż trzy kondygnacje". Przywołano dyspozycję art. 17 pkt 14 U.p.z.p. i brak przedstawienia radzie listy nieuwzględnionych w części uwag, a powyższe zdaniem wojewody stanowi naruszenie przepisów art. 20 i art. 28 U.p.z.p. Z dalszych wywodów rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że organ nadzoru uznał, iż bezprzedmiotowy jest zał. Nr 2 do uchwały rozstrzygający o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, gdy z uchwały nie wynika, aby takie zadania w związku z uchwaleniem przedmiotowego planu były realizowane. Nadto przepisy końcowe, normujące sytuację obowiązującego Mpzp Nr 32/14/2000 "Wzgórza Staroniwskie" przy ul. Witosa w Rzeszowie, którego ustalenia w granicach objętych niniejszym planem tracą moc, zostały sformułowane "w niewyczerpujący sposób". Doprowadziło to organ nadzoru do wniosku, że podjęta przez Radę Miasta Rzeszowa uchwała Nr XLI/880/17 z dnia 28 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr 271/8/2015 w rejonie ul. Grechuty i ul. Krajobrazowej narusza w części w sposób istotny zasady i tryb sporządzania planu, co uzasadnia zastosowanie przepisu art. 28 U.p.z.p. Strona skarżąca, podnosząc niewłaściwe zastosowanie przez organ nadzoru przepisów art. 17 pkt 5, 12, 13 i 14 w zw. z art. 28 U.p.z.p., uważa, że zgłoszona do projektu planu uwaga z dnia 21 września 2016 r. (ograniczenie wysokości zabudowy do 3 kondygnacji) została w całości uwzględniona, przywołując przy tym przepisy szczegółowe przedmiotowej uchwały w powiązaniu z jej przepisami ogólnymi oraz wskazanymi przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. W ocenie Sądu, żadne z wymienionych przez organ nadzoru uchybień w zakresie objętym kontrolą Sądu w niniejszej sprawie, nie ma charakteru na tyle istotnego, by mogło powodować nieważność planu w całości lub części. Odnosząc się do zapisów planu zakwestionowanych w rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzić należy, że zarzuty co do wadliwości § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 9 są bezpodstawne. Pierwszy z nich, znajdujący się w Rozdziale I "Przepisy ogólne" stanowi: "Ustala się przeznaczenie terenów, oznaczanych na rysunku planu symbolami: 1) MW/U, o powierzchni około 0,17ha – pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem usług". Natomiast drugi, tj. § 9 "Ustalenia dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem MW/U" zamieszony został w Rozdziale II "Przepisy szczegółowe", przy czym jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia zakwestionowano jedynie zapis ust. 3 pkt 1 o następującej treści: "wysokość zabudowy – nie większa niż 12m (błędnie wskazując w tym uzasadnieniu pkt 2 o innej treści). Oba te zapisy dotyczą zasad kształtowania zabudowy, nie przekraczają swobody władztwa planistycznego gminy i są zgodne z treścią art. 15 ust. 2 pkt 6 U.p.z.p. § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Jak wynika z lektury uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego powodem zakwestionowania zapisu planu ograniczającego wysokość zabudowy do 12m, na terenie oznaczonym symbolem MW/W, było to, że zapis ten z uwzględnieniem regulacji dotyczących wysokości pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi (Rozdział 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.) nie gwarantuje powstania na tym terenie budynku "nie wyższego niż trzy kondygnacje". Była to uwaga złożona do projektu planu – wg organu nadzoru nieuwzględniona – co przy zachowaniu obowiązku z art. 17 pkt 14 U.p.z.p. stanowi, w jego ocenie naruszenie art. 20 i art.28 U.p.z.p. Sąd tego stanowiska nie podziela. Nie budzi bowiem jakichkolwiek wątpliwości Sądu, że organ nadzoru nie wykazał oczywistego i bezpośredniego naruszenia prawa przez organ gminy wydanym aktem, tj. uchwałą nr XLI/880/2017 z dnia 28 marca 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, mimo odwołania się do "obowiązujących warunków technicznych dotyczących wysokości pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi zawartych w Rozdziale 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie", nie wskazano (brak jakiejkolwiek konkretyzacji) przepisów tegoż rozporządzenia, które zapisem § 9 ust. 3 pkt 1 uchwały zostały naruszone, a który tez w ocenie organu nadzoru nie uwzględnia wnioskowanego ograniczenia ilości kondygnacji do "trzech". Sformułowany przy tym zarzut niedopełnienia czynności przewidzianych w art. 17 pkt 14 U.p.z.p., a więc naruszenia trybu sporządzania planu – wobec braku przedstawienia radzie listy nieuwzględnionych w części uwag – nie jest trafny. Słusznie bowiem, w ocenie Sądu, podnosi strona skarżąca, że wszystkie uwagi złożone do projektu planu względem terenu oznaczonego symbolem MW/U, tj. ograniczenie wysokości zabudowy do 3 kondygnacji, zmniejszenie wysokości zabudowy do 12m, ustalenie kierunku głównej kalenicy dachu na równoległą do ul. Krajobrazowej, zostały w całości uwzględnione przez Prezydenta Miasta Rzeszowa (zarządzenie Nr VII/854/2016 z dnia 28 października 2016 r.). Wprawdzie w uchwale nie zawarto samodzielnego ustalenia ograniczającego wysokość zabudowy do 3 kondygnacji, to jednakże analiza przepisów szczegółowych odnośnie terenu oznaczonego symbolem MW/U wraz z przepisami ogólnymi przedmiotowej uchwały, a także regulacjami wynikającymi z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., tj. § 16 i 18 oraz § 72 ust. 1 i § 73 ust. 1 daje podstawę do uznania, iż na tym terenie (zważywszy na jego konfigurację) nie jest możliwa realizacja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, bądź takiej połączonej z zabudową usługową o wysokości większej niż trzy kondygnacje. Trzeba nadto podkreślić, że zarówno przepisy U.p.z.p., jak i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., ustalające wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, wymagają ustalenia wysokości projektowanej zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 i § 4 pkt 6) – a nie liczby kondygnacji – a zatem przedmiotowa uchwała zachowuje wymogi określone tymi przepisami. Zarzuty organu nadzoru wobec załącznika Nr 2 do uchwały, a także niewłaściwej treści przepisów końcowych – "przepisy końcowe zostały sformułowane w niewyczerpujący sposób" – bez wskazania konkretnego przepisu nie mogą odnieść, jak się zdaje, spodziewanego przez stronę przeciwną do skarżącej skutku. Skoro przyczyna nieważności planu miałaby tkwić w powyższym, to rozstrzygnięciem nadzorczym należało objąć te przepisy uchwały, a co nie miało miejsca. Z tych przyczyn Sąd uwzględnił skargę i podzielając zawartą w niej argumentację na podstawie art. 148 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.