II GSK 4089/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2160/16 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 17 sierpnia 2017 r. (V SA/Wa 2160/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) oddalił skargę A. S. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie (dalej: Dyrektor IC) z [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 8 stycznia 2013 r. funkcjonariusze celni ujawnili w "Barze [...]" przy ul. [...] w Warszawie włączone do sieci elektrycznej i gotowe do eksploatacji dwa automaty do gier o nazwie [...]. Ujawnili też umowę dzierżawy powierzchni we wspomnianym lokalu zawartą 19 grudnia 2012 r. pomiędzy A. G. (prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą BAR [...]) a skarżącym (prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą [...]). Decyzją z [...] stycznia 2016 r. Naczelnik Urzędu Celnego II w Warszawie (dalej: Naczelnik UC), na podstawie m.in. art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.; dalej: ugh), wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 24 000 zł za urządzanie gier na dwóch automatach poza kasynem gry. Skarżący złożył odwołanie od decyzji Naczelnika UC. Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Dyrektor IC utrzymał w mocy decyzję Naczelnika UC. Podkreślił w szczególności, że przedmiotowe automaty są urządzeniami elektronicznymi, urządzane na nich gry były grami losowymi, które organizowano w celach komercyjnych, a w konsekwencji wypełniają definicję gier na automatach w rozumieniu art. 2 ust. 3 ugh. Dyrektor IC stwierdził ponadto, że skarżący nie miał koncesji na prowadzenia kasyna gry, ani nie miał zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych udzielonego na podstawie przepisów ustawy z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.), a sporne automaty nie były zarejestrowane. Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję Dyrektora IC. Zarzucił w szczególności, że organy administracji błędnie uznały, iż skarżący jest urządzającym gry WSA oddalił skargę. Sąd stwierdził w szczególności, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh stanowi, iż karze podlega "urządzający gry na automatach poza kasynem gry". Przepis ten jest adresowany do każdego, kto w sposób sprzeczny z ustawą urządza gry na automatach. WSA wskazał, że urządzanie gry obejmuje czynności związane z ustaleniem ich regulaminu określeniem praw i obowiązków uczestników, zorganizowaniem i przystosowaniem lokalu, zatrudnieniem i przeszkoleniem pracowników, zapewnieniem stosownych zabezpieczeń, natomiast prowadzenie gry obejmuje realizowanie konkretnych czynności przy samej grze. Zdaniem WSA, organy administracji prawidłowo ustaliły, że skarżący urządzał w kontrolowanym lokalu gry na automatach w rozumieniu ugh. Skarżący był bowiem zaangażowany w udostępnianie i zarządzanie automatami. Z umowy dzierżawy powierzchni lokalu z 19 grudnia 2012 r. wynika, że dzierżawiona przez skarżącego powierzchnia użytkowa mogła zostać przeznaczona na zainstalowanie wolnostojącego terminala finansowego, który posiada ekran dotykowy oraz urządzenia do przyjmowania i wydawania banknotów, które to urządzenie będzie własnością dzierżawcy (§1 pkt 3 i 6 umowy). Z tytułu zawartej umowy dzierżawca zobowiązał się płacić wydzierżawiającemu czynsz w kwocie 200 zł (§2 pkt 1 umowy). Skarżący, zgodnie z umową, wykorzystał dzierżawioną powierzchnię umieszczając na niej sporne urządzenia, jak również sam przyznał, że jest ich właścicielem (notatka służbowa z [...] stycznia 2013 r. - k. 24 akt administracyjnych). W konsekwencji WSA uznał, że skarżący nie tylko zapewnił warunki lokalowe do prowadzenia gier na automatach, ale również automaty te udostępniał. WSA nie uwzględnił zarzutów skargi kwestionujących prawidłowość przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego i trafność oceny dowodów. Zdaniem WSA, postępowanie to odpowiadało wymaganiom wynikającym z art. 180 § 1, art. 181, art. 187 i art. 191 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.; dalej: Op). Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie wyroku i wydanych w sprawie decyzji administracyjnych oraz umorzenie postępowania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniósł również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Oświadczył ponadto, że nie wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.; dalej: pusa) w zw. z art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 151 ppsa, polegające na oddaleniu skargi mimo naruszenia przez organy przepisów art. 122, art. 180 § 1 i art. 187 § 1 Op w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na przyjęciu, że skarżący jest urządzającym gry hazardowe w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh i podlega on karze pieniężnej przewidzianej w tym przepisie. W uzasadnieniu skarżący wskazał argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. W piśmie procesowym z 14 listopada 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (zastępowany przez radcę prawnego) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zauważyć na wstępie należy, że NSA jest związany granicami skargi kasacyjnej, chyba że zachodzi któraś z przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., uwzględniana przez NSA z urzędu. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono jednakże uchybień, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania przeprowadzonego przez WSA. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie jest trafny zarzut błędnej wykładni art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh. Przepis ten w stanie prawnym tej sprawy brzmi: "Karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry". Zdaniem skarżącego, przyjęta przez WSA wykładnia tego przepisu jest szeroka, wadliwa i cechuje się dalece posuniętym, nieuzasadnionym prawnie automatyzmem, który nie uwzględnia w dostatecznym stopniu realiów konkretnej sprawy. W ocenie skarżącego, za urządzającego gry w rozumieniu art. 89 ugh należy uznać wyłącznie taki podmiot, który prowadzi działalność na automatach na swój własny rachunek i swoje ryzyko, który czerpie bezpośrednie korzyści z takie działalności, a przede wszystkim organizuje całą działalność hazardową, w tym również poprzez zlecanie wykonywania poszczególnych czynności innym osobom, które wówczas działają nie na swoją rzecz, ale na rzecz podmiotu urządzającego gry. Zdaniem NSA, dokonana przez WSA wykładnia art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh jest co do zasady prawidłowa. WSA zasadnie bowiem przyjął, że pod pojęciem urządzania gry należy rozumieć różne czynności, m.in. związane z ustaleniem regulaminu gry, określeniem praw i obowiązków uczestników gry, zorganizowaniem i przystosowaniem lokalu, zatrudnieniem i przeszkoleniem pracowników, zapewnieniem stosownych zabezpieczeń. Nie ma podstaw do twierdzenia, że taki - co wymaga podkreślenia - przykładowy zakres czynności wskazujących, że dokonujący ich podmiot jest urządzającym gry, świadczy o "automatyzmie prawnym". W świetle wykładni przyjętej przez WSA urządzanie gier na automatach to aktywne zachowanie danego podmiotu zmierzające do zorganizowania tego rodzaju gier lub zapewnienia ich sprawnego prowadzenia. Taki sposób rozumienia omawianego pojęcia użytego w art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh jest prawidłowy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że takie znaczenie omawianego przepisu należy odnieść do okoliczności konkretnej sprawy (na co wskazuje skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), jednak jest to etap subsumcji normy prawnej, a nie etap ustalania jej treści. W świetle wykładni pojęcia "urządzający gry" z art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, zastosowanie tego przepisu w sprawie wymagało dokonania w postępowaniu administracyjnym ustaleń, czy skarżący podejmował działania zmierzające do urządzania gier w lokalu skontrolowanym przez funkcjonariuszy celnych. Obowiązek w tym zakresie ciążył na organach administracji, skoro zgodnie z art. 122 Op w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. W tym celu organy jako dowód powinny dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 180 Op). Zebrany materiał dowodowy powinien zostać następnie zostać w sposób wyczerpujący oceniony przez organ administracji publicznej (art. 187 § 1 Op). Zdaniem NSA, prawidłowa jest ocena WSA, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły art. 122, art. 180 i art. 187 § 1 Op. Organy ustaliły bowiem, że skarżący zawarł umowę dzierżawy części powierzchni skontrolowanego lokalu użytkowego w celu zainstalowania tam wolnostojącego urządzenia z ekranem dotykowym i urządzenia do przyjmowania i wydawania banknotów - w zamian za czynsz w wysokości 200 zł netto. W umowie tej wskazano, że dzierżawca (czyli skarżący) oświadcza, iż wspomniane urządzenia stanowią jego własność. Pod podpisem skarżącego znajdującym się na umowie został wpisany numer telefonu. Na numer ten zatelefonowali funkcjonariusze celni podczas kontroli wspomnianego lokalu. Z notatki służbowej, dokumentującej przebieg tej rozmowy, wynika, że skarżący poinformował funkcjonariusza celnego, iż jest właścicielem dwóch urządzeń do gier znajdujących się w lokalu i że wszelkie wyjaśnienia złoży w siedzibie Urzędu Celnego w terminie późniejszym. Funkcjonariusze celni podczas kontroli stwierdzili również, że przedmiotowe urządzenia posiadały elementy konstrukcyjne występujące w automatach do gier hazardowych, tj. akceptory banknotów, wrzutniki monet, kieszenie na ewentualnie wypłacane monety. Urządzenia te były w momencie kontroli gotowe do używania. W ocenie NSA, organy administracji i WSA prawidłowo oceniły, że skarżący podejmował działania organizacyjne, bez których nie byłoby możliwe urządzanie gier na automatach w skontrolowanym lokalu. Świadczyły o tym działania w postaci zawarcia przez skarżącego odpłatnej umowy dzierżawy w celu wstawienia do lokalu urządzeń będących własnością skarżącego, z których korzystanie wymagało uiszczenia określonej kwoty. Już te ustalenia wystarczały dla zakwalifikowania działań skarżącego jako "urządzania gry". Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w okolicznościach tej sprawy nie było natomiast konieczne ustalanie, czy skarżący wykonywał ponadto bezpośrednie czynności przy urządzeniach do gier albo czy je obsługiwał lub programował. W konsekwencji zasadnie uznano, że w okolicznościach tej sprawy skarżący jest urządzającym gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh. Wobec tego trafnie i prawidłowo zastosowano ten przepis, nakładając na skarżącego karę pieniężną. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 3 § 3 ppsa, zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przepis ten nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była bowiem decyzja administracyjna, a do kontroli takiego aktu administracyjnego sądy administracyjne powołane są na podstawie ppsa (zob. art. 3 § 2 pkt 1), a nie ustaw szczególnych, o jakich mowa w art. 3 § 3 ppsa. WSA nie naruszył art. 134 § 1 ppsa. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W skardze kasacyjnej nie wykazano, że WSA wyszedł poza granice niniejszej sprawy albo że pominął istotne dla sprawy zagadnienia, których nie podniesiono w zarzutach skargi. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, WSA nie naruszył też art. 1 § 1 pusa. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie WSA przeprowadził kontrolę działalności administracji publicznej, oceniając w zaskarżonym wyroku, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, które obligowałoby do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Natomiast to, że skarżący nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie świadczy o naruszeniu art. 1 § 1 pusa. W konsekwencji, z uwagi na nietrafność powyższych zarzutów skargi kasacyjnej, nie było podstaw do uznania, że WSA naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa (przez jego niezastosowanie) i art. 151 ppsa (przez jego zastosowanie). Skoro skarżący w skardze kasacyjnej nie podważył skutecznie stanowiska WSA, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to należy uznać, że prawidłowo w tej sprawie skarga została oddalona. Z przedstawionych powodów NSA na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną. NSA nie orzekł o zwrocie na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej kosztów zastępstwa procesowego, związanych ze sporządzeniem pisma procesowego z 13 października 2017 r. Pismo to - z uwagi na niezachowanie terminu z art. 179 ppsa - nie mogło być uznane za odpowiedź na skargę kasacyjną. NSA w składzie orzekającym w tej sprawie zgadza się ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, że w takiej sytuacji zawarty w tego rodzaju piśmie procesowym wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego nie podlega uwzględnieniu (zob. postanowienie NSA z 26 września 2007 r., sygn. akt II FSK 1241/06; wyrok NSA z 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2321/15). Uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu, NSA za zbędne uznał zamieszczanie w wyroku postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Celem ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przewidzianej w art. 61 § 3 ppsa (który, w związku z art. 193 ppsa, ma zastosowanie również w postępowaniu kasacyjnym) jest bowiem uchronienie wnioskodawcy przed określonymi w tym przepisie negatywnymi skutkami wykonania decyzji - ale tylko do czasu zakończenia kontroli sądowoadministracyjnej. Oddalenie skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie skutkowało zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji (nawet gdyby było korzystne dla wnioskodawcy) w istocie nie wywołałoby skutków procesowych. PG