I SA/Wa 171/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Chaciński, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. dalej jako kpa) utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1983 r., znak: [...]. Tą ostatnią decyzją w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 – dalej jako ustawa). Naczelnik Gminy w [...] orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, w zamian za emeryturę, gospodarstwa rolnego położonego w [...], stanowiącego własność Z. i J. T.. Decyzja wskazywała m.in., iż właściciele nie mają następców uprawnionych do prowadzenia gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] września 1983 r. pismem z dnia 9 października 2013 r. wystąpił M. T. (syn Z. i J. T., dalej jako skarżący) zarzucając, iż w dacie jej wydawania legitymował się dyplomem zasadniczej szkoły rolniczej wskazującym na to, iż spełnia warunki do przejęcia gospodarstwa rolnego rodziców. Zarzucił w konsekwencji, że decyzja o przejęciu gospodarstwa na rzecz państwa wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając zgodność z prawem decyzji z dnia 5 września 1983 r. organ omówił przesłanki zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a następnie wyjaśnił, że decyzja ta została wydana m.in. na podstawie art. 51 i 57 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy. Wyjaśnił, że jedną z przesłanek uzyskania prawa do emerytury było przekazanie gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa (art. 15 ustawy) oraz że następowało to poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 59 ustawy) jeżeli 1) właściciel lub posiadacz złożył wniosek; 2) brak było następcy lub gdy następca nie spełnia warunków do przyjęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia (art. 51 ustawy). Badając pierwszą przesłankę organ podniósł, że w aktach sprawy znajduje się wniosek Z. i J. T. z dnia 2 lipca 1983 r. skierowany do Naczelnika Gminy w [...], w którym wyrazili oni wolę przekazania posiadanego przez nich gospodarstwa na własność Państwa. Wskazał też na treść wniosku złożonego przez Z. T. do Urzędu Gminy na formularzu urzędowym dnia 5 lipca 1983r. (w części B tego wniosku Z. T. zawarł oświadczenie, że swoje gospodarstwo zamierza przekazać Państwu); ponadto na decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 1983r., na podstawie których Z. i J. T ZUS przyznał emeryturę w zamian za przekazanie przez nich gospodarstwa rolnego Państwu). Gdy zaś chodzi o drugą przesłankę przejęcia - organ podał, że okoliczność braku osoby uprawnionej do przejęcia gospodarstwa rolnego wynika jedynie z treści kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy w [...]. Organ administracji stwierdził w niej, że małżeństwo T. nie miało możliwości przekazania swojego gospodarstwa następcy, gdyż dzieci nie spełniają warunków do jego przejęcia. Wskazując na powyższe organ wyjaśnił dalej, że okoliczność wynikająca z dołączonej do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji kserokopii świadectwa ukończenia przez M. T. zasadniczej szkoły zawodowej dla pracujących w zawodzie rolnik nie była znana organowi w dacie orzekania w 1983r. a zatem jako nowa okoliczność może być brana pod uwagę jedynie w trybie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a nie jako przesłanka stwierdzenia nieważności. Podniósł, że z akt sprawy nie wynika aby organ wówczas orzekający miał wiedzę o istnieniu podstaw do przekazania gospodarstwa następcy prawnemu zdających (przekazujących) a zatem nie można zarzucić mu rażącego naruszenia prawa materialnego w postaci art. 51 ustawy. Podniósł przy tym, że sporna decyzja została wydana zgodnie ze stanowiskiem samych wnioskodawców Z. i J. T. a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na to, aby kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy w [...] była dotknięta wadą określoną w art. 156 §1 pkt 2 kpa, czy też którąkolwiek inną z wad wymienionych w w art. 156 §1 kpa. W skierowanej do tut. Sadu skardze skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 1) kpa poprzez niezastosowanie powyższego przepisu w okolicznościach to uzasadniających; 2. art. 7 i 77 kpa poprzez "uznanie za prawidłowe naruszenie powyższych przepisów przez Naczelnika Gminy [...] przy wydawaniu decyzji z dnia z dnia [...] września 1983 znak [...]"; 3. art. 51 ustawy poprzez uznanie za prawidłowe wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa w okolicznościach kiedy istniał następca gospodarstwa gotowy je przejąć. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r. [...] a także o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy art. art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja z 1983r. została wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem, przy czym nie prowadzi się postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia stanu faktycznego, będącego podstawą kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji. To oznacza, że w postępowaniu nadzorczym organ nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty (od początku), tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja ( w ustalonym w jej dacie stanie faktycznym i prawnym) dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28.05.1985 r., sygn. I SA 89/85, publ. ONSA 1985/1/30, wyrok NSA w Warszawie z dnia 22.05.1987 r" sygn. IV SA 1062/86, publ. ONSA 1987/1/35). Swoje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z 1983r. skarżący uzasadniał naruszeniem prawa tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (choć w skardze wskazał na art. 156 § 1 pkt 1 kpa). W orzecznictwie przyjęto, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Rażące naruszenie prawa zachodzi zatem wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, owo rażące naruszenie prawa musi być przy tym oczywiste (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16.03.2005 r., sygn. I SA/Wa 188/05, nie publ.). Po dokonaniu oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd w całej rozciągłości podziela stanowisko zawarte w jej uzasadnieniu jak i w poprzedzającej ją decyzji I instancji. Stan prawny (gdy chodzi o przepisy ustawy) mnie budzi wątpliwości i nie wymaga ponownego przytaczania. W kontekście żądania skarżącego należy podnieść, że aby organowi administracyjnemu orzekającemu w 1983r, można było postawić zarzut rażącego naruszenia prawa, z akt prowadzonego wówczas postępowania bądź z innych oczywistych i nie budzących wątpliwości okoliczności winno wynikać, że organ pomimo posiadanej wiedzy i określonych ustaleń faktycznych orzekł wbrew przepisom ustawy. Tymczasem w sprawie mamy inną sytuację. Istota zarzutu skarżącego sprowadza się do błędnych ustaleń faktycznych organu tj. niezasadnego przyjęcia, że wnioskodawcy nie posiadają następcy prawnego legitymującego się uprawnieniami do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Zarzut skarżącego oparty jest na dołączonym dopiero do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dokumencie potwierdzającym wykształcenie następcy prawnego zdających gospodarstwo. Nie bez znaczenia dla wyniku sprawy jest też termin, w jakim skarżący zarzut ten podnosi. Jest to istotne z uwagi na zasadę domniemania legalności i zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Swój wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego rodziców skarżący wyartykułował trzydzieści lat po dacie jej wydania pomimo iż wykształceniem, na które się aktualnie powołuje dysponował już wiosną 1983r. Powyższe w ocenie Sądu uzasadnia twierdzenie, iż w sprawie nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa gdyż sam skarżący przez niemalże 30 lat owego rażącego naruszenia prawa nie artykułował. Tymczasem tylko takie rozstrzygnięcia winny podlegać weryfikacji w trybie nadzwyczajnym, które istotnie (nie tylko wg organu) ale nade wszystko w przeświadczeniu "pokrzywdzonego" wpływają ujemnie na jego sytuację prawną. Nawet zatem gdyby uznać, że pomimo braku ku temu jakichkolwiek przesłanek organ orzekający w 1983r. istotnie naruszył prawo, tj. przepisy procesowe - gdyż zaniechał prowadzenia postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w części, to upływ czasu, jaki miał miejsce - nie pozwala przyjąć, iż w tej konkretnej sytuacji prawo zostało naruszone w sposób rażący. Sam skarżący owego naruszenia za takie nie uznawał, skoro będąc ewentualnie uprawnionym z ustawy i mając pełną świadomość co do faktu przejęcia przez Państwo gospodarstwa rodziców w zamian za świadczenia emerytalno-rentowe – nie zgłaszał swoich roszczeń w tym zakresie. Za bezzasadny Sąd uznał też zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności realiów towarzyszących wydawaniu przez Naczelnika Gminy w [...] podobnych decyzji. Akta sprawy administracyjnej zawierają wiele dokumentów (zaświadczeń, szacunków itp.) w tym w szczególności własnoręcznie sporządzony wniosek rodziców skarżącego a następnie wniosek wypełniony na urzędowym druku (zawierający zresztą ich jednoznaczna adnotację, iż wolą ich jest przekazanie gospodarstwa państwu). Nie sposób zatem przyjąć, jak zdaje się sugerować skarżący, że jego rodzice w jakikolwiek sposób zostali przymuszeni do przekazania swojej własności państwu. Wreszcie nie sposób też przyjąć, aby (jak twierdzi skarżący), "z uwagi na zasady doświadczenia życiowego" organ orzekający w 1983r. miał obowiązek z urzędu wiedzieć o następcach prawnych zdających gospodarstwo, skoro sami rodzice skarżącego nie przekazali ww danych organowi; a wręcz rubryka dotycząca "następcy" została w formularzu przekreślona. Sporna decyzja z 1983r. w uzasadnieniu (nie kwestionowanym przez wnioskodawców i jej adresatów) zawiera natomiast wskazanie o "braku możliwości przekazania gospodarstwa następcy". Powyższe dowodzi, że sami wnioskodawcy nie widzieli możliwości przekazania gospodarstwa następcy, a zatem organ nie miał obowiązku, wbrew ich twierdzeniom, prowadzić osobne postępowanie wyjaśniające w przedmiotowym zakresie. Konieczne jest też poddanie analizie konstrukcji przejęcia na rzecz Państwa nieruchomości na wniosek jej właścicieli w zamian za rentę. Wydawane na podstawie art. 51 ustawy z 1982 r. decyzje o przekazaniu gospodarstwa na rzecz Państwa miały szczególny charakter. Stosownie do treści tego przepisu przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo było możliwe w razie braku następców lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przyjęcia. Decyzja taka co do skutków cywilnoprawnych była zbliżona do umowy przekazaniu gospodarstwa, a ta jest uznawana w orzecznictwie za ustawowo wyodrębnioną umowę odmienną od umowy darowizny. Decyzja tego rodzaju w żadnym razie nie miała charakteru przymusowego, a treść aktu administracyjnego była uzależniona od woli właściciela. Decyzja ta stanowiła element systemu ubezpieczeń społecznych rolników. W wyniku przekazania gospodarstwa przekazujący zapewniał sobie świadczenia emerytalne lub rentowe ze środków państwowych, przy jednoczesnym korzystaniu z działki, lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarczych (co miało zresztą miejsce w kontrolowanej sprawie). W istocie decyzja taka miała charakter ściśle osobisty (z uwagi na osobiste uprawnienia po stronie zbywców) a jej obowiązywanie i oddziaływanie w systemie prawnym wygasło wraz ze śmiercią uprawnionych. (por. wyrok WSA z dnia w sprawie I SA/Wa 485/13 i uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 września 1993 r., III CZP 121/93, OSNCP 5/94, poz. 97). Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zarzuty stawiane decyzji z 1983r. mogły natomiast stanowić podstawę do wznowienia postępowania ( o ile spełnione zostałyby pozostałe przesłanki z kpa). Kwestii tej jednak Sąd na obecnym etapie postepowania nie rozstrzyga, gdyż co do wznowienia postepowania stosowne orzeczenia organów administracji podlegały już kontroli Sadu administracyjnego. Niniejsza skarga podlegała zaś oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.