II SA/Po 398/17

Dnia 17 sierpnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 roku sprawy ze skargi W. J. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2017 roku nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Starosta M. na podstawie art. 6 ust. 3 i art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") ograniczył sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej współwłasność E. i W. J., położonej w gminie S., obręb G., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], przez zezwolenie na modernizację istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia przez likwidację słupa 3-nożnego, słupa A-owego, słupa przelotowego oraz pobudowanie słupa wirowanego mocnego, który zostanie usytuowany w granicy działek nr [...] i [...], podwieszenie napowietrznych przewodów, a także ustanowienie pasa technologicznego o powierzchni [...] m2 ([...] m szerokości i [...] m długości) w sposób oznaczony na załączniku granicznym. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] r. E. Sp. z o.o. w P. zwróciła się o udzielenie w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. zezwolenia na założenia i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej na nieruchomości stanowiącej własność E. i W. J.. Wnioskodawca wskazał, że realizacja powyższego przedsięwzięcia stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. i jest niezbędna dla zapewnienia poprawy bezpieczeństwa energetycznego oraz zwiększenia niezawodności i efektywności zasilania obecnych i przyszłych odbiorców energii elektrycznej. Następnie w dniu [...] r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna z udziałem inwestora oraz W. J.. Skarżący przedstawił swoje stanowisko na piśmie oraz odebrał kopię załączników dołączonych do decyzji Burmistrza Gminy S. z dnia [...] r., nr [...], o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ I instancji stwierdził następnie, że wydanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości przez inwestora zależy od spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze realizacja inwestycji powinna być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – z decyzją ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego. Po drugie wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. powinny poprzedzać rokowania, mające na celu udostępnienie nieruchomości w sposób dobrowolny. Z tej perspektywy należy uznać, że rozważane przedsięwzięcie jest zgodne z postanowieniami powołanej decyzji z dnia [...] r. W rozstrzygnięciu tym ustalono m.in. zakres przedsięwzięcia zgodnie z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, który przedstawiono na załącznikach. W obszarze tym znajduje się także działka nr [...]. Ponadto sposób przeprowadzenia inwestycji opisany we wniosku z dnia [...] r. jest najmniej uciążliwy dla właścicieli nieruchomości. W wyniku omawianej inwestycji nie zmieni się bowiem aktualny sposób korzystania z gruntu. Zlikwidowane zostaną natomiast trzy słupy, w ich miejsce powstanie tylko jeden słup, usytuowany w granicy działki nr [...]. Napięcie linii pozostanie niezmienione na poziomie 15 kV. Jednocześnie w sytuacji, gdy decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego wyraźnie określa przebieg inwestycji na nieruchomości brak jest możliwości odstąpienia przez organ od postanowień tego planu i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez usytuowanie infrastruktury technicznej w innym miejscu. Organ I instancji zauważył ponadto, że w prawie polskim nie obowiązują przepisy określające szerokość pasa zajęcia dla linii elektroenergetycznych. Parametr ten powinien być zatem ustalony w oparciu o normy techniczne i wytyczne techniczne właściwych przedsiębiorców przesyłowych. W konsekwencji należy uznać, że pas zajęcia stanowi obszar zajęcia niezbędny dla potrzeb założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń. Wyliczenia powierzchni zajęcia nieruchomości dokonał przy tym uprawniony geodeta. W trakcie prowadzenia robót budowlanych właściciel nieruchomości będzie zobowiązany powstrzymać się od jakichkolwiek działań w granicach pasa zajęcia, uniemożliwiających lub utrudniających założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń. Po zakończeniu robót budowlanych właściciel zobowiązany jest natomiast znosić fakt istnienia na jego gruncie urządzeń i przewodów, a także udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z ich konserwacją oraz usuwaniem awarii, każdorazowo za odszkodowaniem w przypadku wystąpienia szkód. Organ I instancji stwierdził zarazem, że między skarżącymi i inwestorem prowadzone były negocjacje, ale nie doprowadziły one do zawarcia ugody. Tym samym spełnione zostały przesłanki, od których zależy wydanie decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. Pismem z dnia [...] r. W. J. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] r., zarzucając organowi I instancji naruszenie: (1) art. 124 ust. 3 u.g.n. przez błędne utożsamienie rokowań z przedstawieniem właścicielowi nieruchomości propozycji rozstrzygnięcia; (2) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie kwestii prowadzenia rokowań z E. J.; (3) art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a. przez odstąpienie od ustalenia przedmiotu i zakresu rokowań prowadzonych w sprawie cywilnego dotyczącej ustanowienia służebności przesyłu z wniosku W. J.; oraz (4) art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie zakresu pracy, które mają być podjęte przez inwestora, a w szczególności przez niewskazanie sposobu modernizacji linii energetycznej, terminu realizacji przedsięwzięcia oraz nieokreślenie, czy inwestycja polega na przebudowie istniejącej linii czy raczej na likwidacji dotychczasowej linii i budowie nowej linii. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wymóg przeprowadzenia rokowań nie może być uznany za spełniony przez samo przedstawienia właścicielowi nieruchomości propozycji inwestora. Konieczne jest bowiem w tej mierze uwzględnienie stanowiska podmiotu, do którego należy nieruchomość. Co więcej, W. J. nie wykluczał porozumienia z wnioskodawcą. Wymaga to jednak obustronnej otwartości na przedstawiane warunki. Wniosek inwestora o wydanie decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. należy zatem ocenić jako przedwczesny. Skarżący zaznaczył również, że negocjacje nie były prowadzone z E. J. i nie zajęła ona stanowiska w kwestii propozycji inwestora. Organ I instancji nie rozważył również należycie faktu, że wnioskiem z dnia [...] r. W. J. wystąpił do sądu powszechnego o zawezwanie inwestora do próby ugodowej w sprawie ustanowienia służebności przesyłu w odniesieniu do linii elektroenergetycznej, której dotyczy rozpatrywana obecnie sprawa. Nie ustalono poza tym dokładnie zakresu robót budowlanych, jakie zamierza zrealizować inwestor. W kwestionowanej decyzji z dnia [...] r. brakuje odpowiedniego uzasadnienia dla szerokości pasa technologicznego. Z dokumentów nie wynika również, by powierzchnia tego pasa została wyliczona przez uprawnionego geodetę. Wątpliwości budzi także zgodność wymienionej decyzji dnia [...] r. z decyzją z dnia [...] r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W pozostałym zakresie skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że fakt zaproponowania niesatysfakcjonującego odszkodowania przez inwestora nie pozwala przyjąć, że rokowania nie były w ogóle prowadzone. Jeżeli bowiem strony postawiły sobie warunki niemożliwe do zaakceptowania, to negocjacje należy uznać za odbyte, choć zakończyły się one wynikiem negatywnym. Bezzasadny jest przy tym zarzut pominięcia E. J. w toku rokowań, gdyż pisma inwestora kierowane były do obojga małżonków. Ponadto decyzja z dnia [...] r. wraz z załącznikami określa dokładnie powierzchnię nieruchomości, której dotyczy przedmiotowe ograniczenie, oraz przebieg nowej linii przez nieruchomość. Wskazano tam również usytuowanie trzech słupów, które mają być usunięte, oraz jednego słupa, który ma powstać. Przedstawiony sposób realizacji inwestycji należy również uznać za najmniej uciążliwy dla skarżących. Wojewoda wskazał także, że w świetle art. 124 ust. 1 u.g.n. nie określa się czasowego zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Trzeba również zaznaczyć, że ustanowienie służebności przesyłu jest alternatywnym i niezależnym sposobem pozyskania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości. Pismem z dnia [...] r. W. J. zaskarżył powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powtarzającą argumentację przedstawioną wcześniej w odwołaniu z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie należy zauważyć, że w piśmie z dnia [...] r. E. Sp. z o.o. w P. zwróciła się do Starosty [...] o wydanie decyzji zezwalającej na przeprowadzenie przez działkę [...] w miejscowości G., stanowiącej własność E. i W. J., inwestycji polegającej na modernizacji istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia w celu poprawy parametrów zwarciowych dla stacji WN/SN S., w miejscowości G., działka nr [...] (k. 1-51 akt adm. organu I instancji). Okoliczność tę należy uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm., dalej u.g.n.). Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku tego planu – zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wynika przy tym z art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw zaznaczyć, że omawiane przedsięwzięcie polega na realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Celem publicznym w świetle powołanego przepisu jest bowiem budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Modernizacja napowietrznej linii średniego napięcia zmierzająca do poprawy parametrów zwarciowych dla stacji WN/SN S. niewątpliwie odpowiada powyższej definicji. Konkluzję tę potwierdza również analiza wniosku z dnia [...] r., w którym inwestor stwierdził, że realizacja omawianego przedsięwzięcia jest konieczna do przyłączenia elektrociepłowni na biomasę przy zakładzie produkcji ekologicznego paliwa w [...], gmina K.. Należy jednocześnie zaznaczyć, że okoliczności te nie były podważane przez żadną ze stron postępowania. Można je zatem uznać za bezsporne. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika zarazem, że dla rozważanego przedsięwzięcia została wydana decyzja Burmistrza Gminy S. z dnia [...] r., nr [...], o ustaleniu na rzecz E. Sp. z o.o. w P. lokalizacji inwestycji celu publicznego (k. 52-54 akt adm. organu I instancji). Rozstrzygnięcie to dotyczy linii [...] [...] w miejscowości G., gmina S., a teren tej inwestycji obejmuje w szczególności działkę nr [...]. Jednocześnie w świetle dotychczasowych uwag planowana inwestycja spełnia przesłanki wymienione w art. 124 ust. 1 u.g.n. Skarżący podnosił jednak, że w niniejszej sprawie nie zostały w istocie przeprowadzone rokowania, co z kolei naruszało art. 124 ust. 3 u.g.n. i uniemożliwiało wydanie kontrolowanego zezwolenia. Niemniej Sąd nie podzielił tego zarzutu. Z dokumentów załączonych do wniosku z dnia [...] r. wynika bowiem, że między skarżącym i inwestorem toczyły się negocjacje. Okoliczność tę potwierdza wymiana oświadczeń zawarta w pismach z dnia [...] r., [...] r., [...] r., [...] r., [...] r., [...] r., [...] r., [...] r., [...] r., [...] r. (k. 10, 12-14, 18, 20-22, 25-29, 31-33 akt adm. organu I instancji). Liczba tych dokumentów oraz ich treść pozwala przyjąć, że w niniejszej sprawie rokowania nie miały charakteru pozornego i zmierzały do osiągniecia rzeczywistego kompromisu. Ostatecznie nie zakończyły się one wynikiem pozytywnym. Nie jest to jednak wymóg, od którego ustawodawca uzależnia wydanie decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie, jeżeli inwestor oraz właściciel nieruchomości przeprowadzili negocjacje co do dobrowolnej zgody na realizację przedsięwzięcia, niezależnie od końcowego ich rezultatu (zob. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2668/15, Centralna Baza Orzeczeń Sadów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak też stało się w niniejszej sprawie. Słusznie przy tym organ II instancji zwrócił uwagę, że inwestor kierował pisma zarówno do W. J., jak i do E. J.. Nie można zatem przyjąć, że żona skarżącego została pominięta w toku rokowań. Sąd nie przychylił się również do zarzutu, że przedmiotowa inwestycja nie została dokładnie opisana przez organy administracji publicznej. Sentencja decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], opisuje dostatecznie szczegółowo słupy, który polegają likwidacji, oraz słup, który ma zostać zrealizowany przez inwestora (k. 89-96 akt adm. organu I instancji). Dane te dodatkowo precyzuje załącznik graficzny, który stanowi integralną część rozważanego aktu administracyjnego. Powyższy opis należy zdaniem Sądu uznać za wystarczający. Określenie sposobu (techniki) wykonania omawianej modernizacji pozostawione jest natomiast inwestorowi, który dysponuje odpowiednią wiedzą specjalną. Trzeba przy tym zaznaczyć, że skarżący zasadniczo nie wskazał, jakie dokładnie braki zawiera sentencja decyzji z dnia [...] r., poprzestając na sformułowaniu ogólnego zarzutu braku precyzji w kontrolowanych rozstrzygnięciach. Pewne wątpliwości może natomiast budzić lokalizacja pasa technologicznego. Sentencja decyzji z dnia [...] r. wskazuje bowiem jego ogólne parametry, odsyłając w pozostałym zakresie do załącznika graficznego. Tymczasem wymieniony załącznik nie przedstawia miejsca usytuowania pasa technologicznego. Wada ta zdaniem Sądu nie miała jednak istotnego wpływu na wynik postępowania. Decyzja z dnia [...] r. określa bowiem wyraźnie, że szerokość tego pasa wyniesie 4 m, a długość 135 m. Jednocześnie planowana inwestycja zostanie zlokalizowana wzdłuż granicy działki nr [...] i wyłącznie na tej nieruchomości. Uwzględniając powyższe uwagi, można zatem precyzyjnie określić przebieg pasa technologicznego, mimo braku odpowiedniego oznaczenia na załączniku graficznym decyzji z dnia [...] r. Nietrafnie ponadto skarżący zarzuca organom administracji publicznej nieokreślenie terminu realizacji inwestycji. Takie postanowienie nie zostało przewidziane wyraźnie w art. 124 ust. 1 u.g.n. Organy administracji publicznej nie dysponują zatem kompetencją do wyznaczania powyższego terminu. Stanowisko to należy również uznać za przeważające w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3332/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2351/15, tamże; ). Sąd przychylił się również do stanowiska organów administracji publicznej, w świetle którego w toku niniejszego postępowania nie było podstaw do analizowania postępowania sądowego, którego przedmiotem jest ustanowienie służebności przesyłu na nieruchomości skarżącego. Wspomniane prawo rzeczowe jest bowiem instytucją odrębną od zezwolenia z art. 124 ust. 1 u.g.n., załatwianą w ramach postępowania cywilnego, a nie administracyjnego. Zarówno ustanowienie służebności przesyłu, jak i udzielenie zezwolenia z art. 124 ust. 1 u.g.n stanowi tytuł prawny do rozpoczęcia inwestycji na cudzym gruncie. Z tej perspektywy nie można zatem dopatrzeć się naruszenia prawa przez organy administracji publicznej. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.).