II OSK 3184/17

Dnia 12 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 413/17 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w mieście [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy Miejskiej [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 413/17, oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w mieście [...]. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda [...]. Zaskarżając go w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 pkt 13 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.", poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu - w przedmiocie oddalenia skargi na § 28 uchwały oraz załącznik nr 8 do uchwały w zakresie, w jakim wyznacza teren 15.1.MN - że nieponowienie procedury planistycznej po dokonaniu zmian w projekcie planu miejscowego, polegających na zmianie wskaźników: maksymalnej wysokości zabudowy i gabarytów obiektów (w postaci maksymalnej wysokości posadowienia parteru) dla danego terenu, nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda [...], na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na uchwałę w zakresie § 28 uchwały oraz załącznika nr 8 do uchwały w zakresie w jakim wyznacza teren 15.1.MN. Ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono przede wszystkim, że przestawiona przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 17 pkt 13 u.p.z.p. jest całkowicie sprzeczna z art. 6 ust. 2 tej ustawy, ponieważ zakłada ochronę interesu jedynie podmiotów, które posiadają tytuł prawny do określonego terenu, zaś pomija ochronę chronionego prawnie interesu osób trzecich przy zagospodarowaniu terenów należących do innych podmiotów. Okoliczność, że postanowienia projektu planu są subiektywnie korzystne (wskutek uwzględnienia uwag co do wnioskowanego przez składających uwagi brzmienia tych przepisów), dla posiadających tytuł prawny do danego terenu czy inwestorów, absolutnie nie może być podstawą do nieponawiania procedury planistycznej, choćby w ograniczonym zakresie, w sytuacji wprowadzania zmian do projektu planu decydujących o zasadach i sposobie zagospodarowania terenu, wiążących na kolejnych etapach procesu inwestycyjno - budowlanego organy administracji architektoniczno - budowlanej. Wprowadzone do nowego projektu nowe normy prawne mogą bowiem naruszać interes prawny osób trzecich, w związku z zagospodarowaniem terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Brak ponowienia procedury planistycznej w takiej sytuacji powoduje, że osoby mające interes prawny w przedmiocie konkretnego sposobu zagospodarowania terenu (nie tylko mające do tego terenu tytuł prawny), tracą wynikające z art. 17 pkt 11 w związku z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. prawo do zapoznania się z nowymi ustaleniami projektu planu i złożenia uwag (zgodnych ze swoim interesem prawnym) do nowego (po wprowadzeniu zmian) projektu, które mogłyby zostać uwzględnione na dalszym etapie procedury. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto [...] wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jego zdaniem zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że z uwagi na znikomą i jednostkową skalę omawianej zmiany planu, niewywierającą wpływu na sytuację sąsiednich nieruchomości, nie wystąpiła sytuacja, w której byłoby niezbędne ponowienie uzgodnień. Wprowadzenie zmian ujętych w uwadze z dnia [...] marca 2016 r. nie naruszało ładu przestrzennego ani też uzyskanych wcześniej opinii i uzgodnień. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Skarżący organ zarzucił błędną wykładnię art. 17 pkt 13 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegającą na uznaniu przez Sąd Wojewódzki, że nieponowienie procedury planistycznej po dokonaniu zmian w projekcie planu miejscowego, polegających na zmianie wskaźników: maksymalnej wysokości zabudowy i gabarytów obiektów dla danego terenu, nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Błędna wykładnia polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię należy zatem wykazać po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł), czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni, czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze nie wykazano skutecznie argumentacyjnie, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni prawa materialnego. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, skutkują nieważnością uchwały rady gminy w całości lub części. Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, podkreślić należy, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2011 r., sygn. II OSK 412/11 LEX nr 1081781; Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 250-251). Trzeba przy tym mieć na uwadze, że wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Wobec rygorystycznego uregulowania procesu uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, a szczególnie wobec konieczności przestrzegania poszczególnych etapów jego stanowienia, samodzielność gminy doznaje pewnego rodzaju ograniczenia. Zgodnie z art. 17 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta rozpatruje uwagi dotyczące projektu planu, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania (pkt 12), wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia (pkt 13), przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11 (pkt 14). Z kolei zgodnie z art. 19 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Wprowadzenie zmian w projekcie, w związku z rozpatrzeniem uwag, musi wiązać się z koniecznością ponowienia uzgodnień tylko "w niezbędnym zakresie". Zwrot normatywny: "w niezbędnym zakresie" jest pojęciem nieostrym i może wywoływać wątpliwości, co do zakresu ponowienia czynności planistycznych. Zasadniczo należy przyjąć, że nie można go odnieść do wszystkich sytuacji, w których dochodzi do zmiany w planie w wyniku uwzględnienia uwag, lecz jedynie do sytuacji wyjątkowych. Uwzględnić trzeba przede wszystkim charakter prawny uwzględnionych uwag. Uwagi indywidualne, nieistotne mogą być uwzględniane przez organ wykonawczy, bez obowiązku ponawiania procedury planistycznej. Natomiast uwagi istotne, o charakterze ogólnym, które mogą się wiązać z konfliktem interesów poszczególnych podmiotów, wymagają ponowienia w niezbędnym zakresie czynności planistycznych. Powtórzenie czynności ponownego wykładania projektu planu powinno zatem następować tylko w sytuacji daleko idących zmian projektu, zmieniających jego koncepcję lub prowadzących w zasadzie do sporządzenia projektu planu w nowej postaci (zob. wyroki NSA: z dnia 18 lipca 2019 r., sygn.. II OSK 1041/19, LEX nr 2723951; z dnia 2 października 2012 r., sygn. II OSK 1426/12, LEX nr 12341421). Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w przedmiotowej sprawie konieczność ponowienia w niezbędnym zakresie wynikała z częściowego uwzględnienia, zarządzeniem Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., uwag wniesionych, w okresie wyłożenia projektu zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu, przez właściciela działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb [...]. Uwagi te dotyczyły ustalenia w § 28 ust. 2 pkt 6 lit. d wysokości posadowienia parteru – maksymalnie 1,5 m nad poziomem terenu oraz ustalenia w § 28 ust. 2 pkt 6 lit. c tego projektu maksymalnej wysokości zabudowy – 12 m, uzasadnionego tym, że zabudowania znajdujące się w pobliżu terenu oznaczonego w projekcie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w mieście [...] symbolem 15.1.MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), są wyższe niż 9 m. W wyniku uwzględnienia uwag zmieniony został, w odniesieniu do tego terenu, wskaźnik maksymalnej wysokości zabudowy: z 9 m na 12 m oraz wskaźnik maksymalnej wysokości posadowienia parteru: z 0,9 m na 1,5 m nad poziomem terenu. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że z uwagi na znikomą i jednostkową skalę omawianej zmiany planu, niewywierającą wpływu na sytuację sąsiednich nieruchomości, nie wystąpiła sytuacja, w której byłoby niezbędne ponowienie uzgodnień. Podwyższenie o ok. 0,5 m maksymalnej wysokości posadowienia parteru w budynku na jednej działce nie można porównywać z wprowadzeniem nowej drogi wewnętrznej, mającej stanowić dojazd do drogi publicznej. Nie można zgodzić się, że taka zmiana będzie miała wpływ na uprawnienia lub interesy innych podmiotów, których dotyczą lub mogą dotyczyć działania planistyczne. Istotnym w omawianej sprawie jest, że zmiana dotyczyła jednej działki i to działki osoby, która wniosła uwagi do projektu planu. Nieznacznie podwyższone wskaźniki nie powodują też kolizji z wymaganiami wynikającymi z usytuowania terenu oznaczonego symbolem 15.1.MN. w obszarze ochrony konserwatorskiej nowożytnego układu urbanistycznego kształtowanego do 1945 roku oraz obszaru obserwacji archeologicznej, na którym obowiązują ustalenia zawarte w § 7 uchwały planistycznej dotyczące charakterystyki zabudowy, za wyjątkiem parametrów i gabarytów, które zostały doprecyzowane w § 28 ust. 1 tego aktu. Z akt planistycznych wynika, że projekt zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w mieście [...] został uzgodniony bez uwag przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytów. Zatem charakter, istota i zakres zmian wprowadzonych w przepisach § 28 ust. 1 pkt 6 lit. c i lit. d zaskarżonej uchwały poprzez uwzględnienie uwag wniesionych przez J. K. do wyłożonego projektu zmiany planów miejscowych, nie wymagały ponowienia uzgodnień i ponownego wyłożenia projektu do publicznego wglądu. Jak podniesiono wyżej relewantnym kryterium decydującym o ponowieniu procedury stanowić powinien stopień modyfikacji treści projektu planu. Skoro w niniejszej sprawie uwagi wniesione do projektu planu miały charakter indywidualny i odnosiły skutek w stosunku do jednej działki, to burmistrz miał prawo je uwzględnić w trybie art. 17 pkt 13 u.p.z.p., bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Zgodzić się należy z konstatacją Sądu Wojewódzkiego, że tylko wtedy uchwała gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem, czyli wtedy, gdy istotnie narusza konkretny przepis prawa materialnego. Skoro w omawianej sprawie nie doszło też do naruszenia przepisów kompetencyjnych, ani podstawy prawnej uchwały, ani też przepisów prawa ustrojowego, czy przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały, to nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności § 28 uchwały oraz załącznika nr 8 do uchwały w zakresie, w jakim wyznacza teren 15.1 MN. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.