I OSK 1128/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 290/17 w sprawie ze skargi J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. oddala wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wr 290/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – po rozpoznaniu skargi J. R. – uchylił – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] o odmowie przyznania J. R. świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu naruszenie prawa materialnego w postaci: 1. art. 48 ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 oraz art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 z późn. zm.) - poprzez błędną wykładnię tych przepisów prawa, polegającą na przyjęciu, że niezależnie od liczby miesięcy, w których osiągano dochód w roku bazowym (tj.2014 r.), zawsze jest on dzielony przez 12, a nie przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, 2. art. 7 ust. 2 oraz art. 2 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 20 lit. e ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 z późn. zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów prawa polegające na przyjęciu, że w 2014 r. nie nastąpiło uzyskanie dochodu w rodzinie J. R., co uzasadnia podzielenie całego dochodu uzyskanego w tym roku przez liczbę 12 miesięcy, a nie przez liczbę miesięcy, w których J. R. uzyskiwał dochód z tytułu rozpoczętej działalności gospodarczej. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej a które w tym przypadku okazały się uzasadnione. Przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku J. R. z dnia 21 czerwca 2016 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko (J.R.). Z niespornych zaś ustaleń faktycznych wynikało, że rodzina wnioskodawcy była trzyosobowa (wnioskodawca, córka i konkubina – matka dziecka) oraz, iż dochód rodziny uzyskany w 2014 r. (rok bazowy) wyniósł [...] zł. (zaświadczenie z Urzędu Skarbowego, oświadczenia o dochodach nieopodatkowanych rodziny oraz informacja z Centralnej Ewidencji i informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej). Na dochód ten składał się przy tym dochód uzyskany z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej od dnia 18 grudnia 2014 r., który - po podzieleniu go przez organ orzekający przez liczbę miesięcy, w których dochód został osiągnięty, to jest przez 1 miesiąc - wyniósł [...] zł. a także dochód uzyskany z tytułu posiadanego gospodarstwa rolnego w wysokości [...] zł, który po podzieleniu go przez 12 miesięcy wyniósł [...] zł. Mając zaś na uwadze, że rodzina uczestnika postępowania wnioskodawcy składała się z 3 osób ustalono, że w roku 2014 r. uzyskała ona dochód w wysokości miesięcznej [...] zł, który w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosił [...] zł. W rezultacie więc, uznając, że tak obliczony dochód przekraczał o kwotę [...] zł. (obowiązujące w dacie orzekania) kryterium dochodowe, Wójt Gminy [...] , decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., odmówił J. R. uwzględnienia powyższego wniosku a - orzekając w trybie instancji odwoławczej – Kolegium, decyzją z dnia [...] marca 2017 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Na skutek skargi J. R., zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki uchylił w/w decyzje organów obu instancji, uznając, że organy nieprawidłowo wyliczyły w tej sprawie dochód rodziny. Zdaniem bowiem Sądu Wojewódzkiego dochód osiągnięty w roku bazowym (2014 r.) zawsze winien podlegać obliczeniu w sposób, o którym mowa w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 z późn. zm.), a zgodnie z którym to przepisem, dochodem członka rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Jak przyjął wiec Sąd I instancji, (cyt.): "Może to więc być dochód osiągnięty przez określoną liczbę miesięcy tego roku, w których osiągano dochód, jednak zawsze podlega on podziałowi na 12 miesięcy i następnie na liczbę osób w rodzinie. Niezależnie od liczby miesięcy, w których osiągano dochód w roku bazowym zawsze jest on dzielony przez 12 miesięcy. Tylko w przypadku dochodu uzyskanego (w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego), dochód ten obliczany jest w drodze podziału przez liczbę miesięcy, w których był uzyskiwany, pod warunkiem, że jest uzyskiwany w okresie, na jaki jest ustalane lub weryfikowane prawo do świadczenia (art. 7 ust. 2 ustawy). Unormowany w art. 7 ust. 2 ustawy sposób wyliczenia dochodu odnosi się wyłącznie do "dochodu uzyskanego", to jest - jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, wobec daty złożenia wniosku przez skarżącego i brzmienia art. 48 ust. 2 i art. 7 ust. 2 ustawy - do dochodu osiągniętego w okresie od 1 stycznia 2015 r. do pierwszego dnia okresu, na jaki ustalane jest prawo doświadczenia wychowawczego. Jedynie zatem w przypadku ustalenia wysokości dochodu uzyskanego tj. osiągniętego po roku 2014 i do pierwszego dnia okresu na jaki ustalane jest prawo do świadczenia, przepis prawa nakazuje przy ustalaniu takiego dochodu członka rodziny podzielenie dochodu uzyskanego przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany." W rezultacie zatem Sąd Wojewódzki uznał, iż organy naruszyły w tym przypadku art. 2 pkt 2 i art. 7 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (w wersji obowiązującej w dacie orzekania), bo skoro wszystkie dochody członków rodziny osiągnięte zostały w 2014 r. i równocześnie nie nastąpiło uzyskanie dochodu ani jego utrata w rozumieniu ustawy, to powinny one cały dochód uzyskany w 2014 r. podzielić przez 12 miesięcy, a następnie przez liczbę członków rodziny, co w konsekwencji oznaczało spełnienie zachowanie kryterium dochodowego 800 zł na osobę w rodzinie. Pogląd ten został w skardze kasacyjnej zakwestionowany przez skarżący organ i z tym stanowiskiem należy się zgodzić. Specyfika rozpoznawanej sprawy, w której kwestią sporną było prawidłowe ustalenie wysokości dochodów rodziny uczestnika postępowania w przeliczeniu na osobę, polegała na tym, że będące w tym przypadku podstawą dla ustalenia dochodu rodziny były dochody uzyskane przez rodzinę uczestnika postępowania w roku 2014 r. Generalnie – zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 z późn. zm.) - prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 października do dnia 30 września następnego roku. Wyjątek od tej zasady ustanowiony został co do pierwszego okresu świadczeniowego, który - w myśl art. 48 ust. 1 omawianej ustawy - rozpoczynał się z dniem wejścia jej w życie a kończył się dnia 30 września 2017 r. Na zasadzie zaś art. 48 ust. 2 cyt. ustawy, w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres, o którym mowa w ust. 1, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu. Biorąc powyższe pod uwagę, należy zgodzić się zatem ze skarżącym kasacyjnie organem, że z literalnego brzmienia 48 ust. 2 cyt. ustawy wynika, iż dla potrzeb ustalania uprawnień do świadczeń wychowawczych za pierwszy okres po wejściu w życie ustawy, "rokiem kalendarzowym" stanowiącym podstawę do ustalenia dochodu rodziny jest rok 2014. Znamienne jest przy tym także to, że ustawodawca również w tym przypadku nakazał stosowanie przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nieustanawiając jednakże żadnych innych wyjątków, które uzasadniałyby odmienne sposoby ustalenia dochodu rodziny w przypadku, gdy podstawą tych ustaleń miałyby być dochody osiągnięte w 2014 r. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt I OSK 795/17, Lex nr 2406524 oraz z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1306/18, LEX nr 2618249). Brak jest także innych materialnych przesłanek prawa do świadczenia wychowawczego, których spełnienie należałoby oceniać w kontekście roku 2014 r. Słusznie również podnosi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, że jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. ( druk sejmowy nr 216/VII kadencja), ustawodawca, określił pierwszy okres na który ustalane będzie prawo do świadczenia wychowawczego, kierując się koniecznością jak najpilniejszego wdrożenia ustawy. Ustalając zaś prawo na pierwszy okres przyjął, iż w tym wypadku winien być brany pod uwagę dochód rodziny z roku 2014 (w odniesieniu do osób ubiegających się o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko) bowiem rzeczywista wysokość dochodu rodziny za rok 2015 znana będzie dopiero pod koniec sierpnia 2016 r. (data do której organy podatkowe mają czas do rozliczenia zeznań podatkowych). W rezultacie więc należało przyjąć, że w analizowanej sytuacji mają w pełni zastosowanie przepisy art. 7 ust. 2 oraz 2 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (w wersji obowiązującej w dacie orzekania). Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2 w/w ustawy, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, ustalając dochód członka rodziny lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Natomiast po myśli art. 2 pkt 2 2 tejże ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie członka rodziny - oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 a. Z regulacji tych wynika zatem, że w przypadku uzyskania dochodu w roku kalendarzowym, poprzedzającym okres zasiłkowy (a więc w tak zwanym roku "bazowym"), należy podzielić osiągnięty (uzyskany) dochód przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany a ponieważ – jak wyżej to nadmieniono - ustawodawca rok 2014 również określał "rokiem kalendarzowym" i nie przewidział w stosunku do niego żadnych szczególnych uregulowań to nie można było twierdzić, jak przyjął to Sąd Wojewódzki, że wyżej przytoczone zasady ustalania dochodu na pierwsze dziecko nie mają zastosowania w sytuacji, gdy podstawę do ustalenia dochodu rodziny stanowią dochody uzyskane w 2014 r. Zgodzić się przy tym trzeba również z autorem skargi kasacyjnej, że nie ma żadnych, racjonalnych podstaw, aby zasadę proporcjonalnego obliczania dochodu uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy stosować do kolejnych okresów zasiłkowych, a pomijać ją w przypadku ustalania prawa do świadczeń w okresie do dnia wejścia w wżycie ustawy do 30 września 2017r., czyli w ramach ustalania dochodu rodziny z roku 2014. Z tych względów przedstawione na wstępie zarzuty obrazy prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 48 ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 oraz art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 z późn. zm.) oraz niewłaściwego zastosowania art. 7 ust. 2 oraz art. 2 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 20 lit. e w/w ustawy skład orzekający uznał za uzasadnione. Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 193 w zw. z art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a. mając na uwadze charakter sprawy.