I OSK 1306/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 790/17 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 21 grudnia 2017 r. w sprawie II SA/Ke 790/17 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie odmowy przyznania M. K.prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko – G. K.. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Prezydent Miasta K. odmówił przyznania M. K. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko: Gabrielę Kołodziejczyk. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. K.. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195) wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że M. K. w 2014 r. uzyskała dochód opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych w łącznej wysokości [...] zł. W oparciu o akta sprawy stwierdził, że wnioskodawczyni nie odbywa już stażu z Urzędu Pracy. Wobec tego dochód z tego źródła w wysokości [...] zł nie został uwzględniony przez organ I instancji przy obliczaniu dochodu rodziny, gdyż w świetle art. 2 pkt 19 lit. b ustawy - jest to dochód utracony. Ponadto w roku kalendarzowym 2014 wnioskodawczyni uzyskała dochód niepodlegający opodatkowaniu z tytułu otrzymanych alimentów na rzecz dziecka w wysokości [...] zł. Zatem, w opinii Kolegium, miesięczny dochód rodziny po odliczeniu dochodu utraconego wyniósł [...] zł (tj. [...] zł : [...] miesięcy). Ponadto organ II instancji stwierdził, że wnioskodawczyni została w dniu [...] lutego 2015 r. zatrudniona w Kancelarii [...] w K. i uzyskała wynagrodzenie za pierwszy miesiąc następujący po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, tj. marzec 2015 r. w wysokości [...] zł netto. Mając więc na uwadze art. 7 ust. 3 dochód uzyskany w miesiącu marcu 2015 r. należało wliczyć do miesięcznego dochodu rodziny z 2014 r. W tej sytuacji organ I instancji właściwie uznał, że miesięczny dochód rodziny po doliczeniu dochodu uzyskanego wyniósł [...] zł ([...] zł + [...] zł), a w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi [...] zł ([...] zł : [...] osoby), która przekracza kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia wychowawczego. Odnosząc się do treści odwołania dotyczącej nieprawidłowego doliczenia do dochodów rodziny z 2014 r. dochodu uzyskanego w miesiącu marcu 2015 r., Kolegium podniosło, że podstawą ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do [...] września 2017 r., stanowią dochody z 2014 r., z uwzględnieniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu. Organ I instancji prawidłowo więc zastosował najpierw przepisy o utracie dochodu, a następnie art. 7 ust. 3 ustawy doliczając do miesięcznego dochodu rodziny z 2014 r. dochód uzyskany po roku bazowym 2014, tj. za miesiąc marzec 2015 r. W konsekwencji obliczony w ten sposób miesięczny dochód rodziny organ zasadnie podzielił przez liczbę osób w rodzinie odwołującej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję M. K., zarzuciła: 1) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 3 oraz art. 2 pkt 1 i 2, art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci; 2) obrazę art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Skarżąca zwróciła uwagę, że wraz z wnioskiem złożyła deklarację podatkową PIT za rok 2015 r. oraz zaświadczenia od pracodawcy o zarobkach, które wskazują jednoznacznie, że po zaliczeniu do dochodu rodziny za 2014 r. faktycznie uzyskanych przez nią dochodów w 2015 r. i ich podziale na 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny, dochód rodziny po przeliczeniu na osobę nie przekracza [...] zł, a w konsekwencji przysługuje jej świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Ke 898/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i decyzję organu I instancji. Sąd wskazał, że przy ustalaniu dochodu rodziny skarżącej błędnie został zastosowany przepis art. 7 ust. 3 ustawy zamiast art. 7 ust. 2 tej ustawy. Ponieważ sprawa dotyczy przyznania świadczenia wychowawczego na okres od dnia [...] kwietnia 2016 r. do dnia [...] września 2017 r., rokiem kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, jest rok 2015 r. W tym też 2015 roku skarżąca, podejmując zatrudnienie w miesiącu lutym, uzyskała dochód. Stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy organ powinien więc ustalić wysokość dochodu uzyskanego poprzez podzielenie osiągniętego w 2015 r. przez skarżącą dochodu przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany. Sąd zauważył, że organ dysponował deklaracją podatkową PIT za 2015 r. Tymczasem organ zastosował art. 7 ust. 3 ustawy, który mówi o uzyskaniu dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.. Wyrokiem z dnia 4 października 2017 r. w sprawie sygn. akt I OSK 795/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd II instancji uwzględnił zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.), wyjaśniając, że z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 18 ust. 1 tej ustawy zasadą jest, iż świadczenie wychowawcze przyznaje się na okres trwający od dnia [...] października do dnia [...] września następnego roku. Wyjątek od tej zasady ustanowiony został dla pierwszego okresu świadczeniowego w art. 48 ustawy, stanowiącym w ust. 1, że pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy i kończy się dnia [...] września 2017 r. oraz, że w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres, o którym mowa w ust. 1, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu (art. 48 ust. 2). W powołanym art. 48 ww. ustawy, ustawodawca nie ustanowił zatem żadnych dalszych wyjątków co do ustalenia dochodu, jak również co do innych materialnych przesłanek prawa do świadczenia wychowawczego, których spełnienie należałoby oceniać w kontekście roku 2014. Jako przedwczesne natomiast – wobec nieprawidłowego przyjęcia dochodu rodziny skarżącej z 2015 roku – Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty odnośnie wykładni art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 19 lit. c i pkt 21 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Dopiero bowiem przyjęcie dochodu rodziny skarżącej z roku 2014 skutkować będzie, jak wskazał Sąd kasacyjny, właściwym zastosowaniem przepisów o dochodzie uzyskanym lub dochodzie utraconym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po ponownym rozpoznaniu sprawy, uchylając decyzje organów obu instancji wyrokiem z dnia 21 grudnia 2017 r. stwierdził, że rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego dla skarżącej w niniejszej sprawie, jest rok kalendarzowy 2014. Jednocześnie podkreślił brak kwestionowania przez strony, że wnioskodawczyni w 2014 r. pobierała alimenty na rzecz dziecka i uzyskała z tego tytułu dochód roczny łącznie w kwocie [...] zł. Powołując się na prawidłowe ustalenia organu Sąd podał, że w dniu [...] lutego 2015 r. M. K. podjęła zatrudnienie na mocy umowy na okres próbny zawartej od dnia [...] lutego 2015 r. do dnia [...] maja 2015 r. w Kancelarii [...] w K. z wynagrodzeniem w kwocie [...] zł miesięcznie (k. 24 akt administracyjnych), stąd za pierwszy miesiąc następujący po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, tj. marzec 2015 r. uzyskała wynagrodzenie w wysokości [...] zł netto. Następnie od dnia [...] maja 2015 r. do dnia [...] grudnia 2015 r. skarżąca kontynuowała zatrudnienie u wskazanego pracodawcy na zasadzie umowy o pracę na czas określony, na pół etatu, z wynagrodzeniem w wysokości [...] zł miesięcznie (k. 26 akt administracyjnych). Z kolei od dnia [...] stycznia 2016 r. skarżąca zawarła z ww. pracodawcą kolejną umowę o pracę - na czas nieokreślony - w wymiarze pół etatu, z wynagrodzeniem za pracę w wysokości [...] zł (k. 29 akt administracyjnych). Kluczową kwestią w niniejszej sprawie była więc ocena prawidłowości wyliczenia przez organy wysokości dochodu rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę celem ustalenia, czy przekracza ona kryterium dochodowe uprawniające do wnioskowanego świadczenia wychowawczego, w sytuacji gdy ubiega się o świadczenie na pierwsze dziecko. W ocenie Sądu, przy ustalaniu tego dochodu w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie organy administracji uznały, że znajduje zastosowanie przepis art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa, jednakże organy obu instancji dokonały błędnej wykładni tego przepisu w kontekście pozostałych przepisów prawa zawartych w tej ustawie. WSA w Kielcach stwierdziło, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do sposobu ustalenia dochodu członka rodziny, czyli przeciętnego miesięcznego dochodu osiągniętego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem doliczenia dochodu uzyskanego. Prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prawa, w szczególności art. 2 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa, prowadzi do wniosku, że skoro przywołane powyżej przepisy uzależniają prawo do wnioskowanego świadczenia od wysokości przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, w przeliczeniu na osobę w rodzinie, to oznacza, że ustawodawca przyjął jako kryterium uprawniające do świadczenia średni miesięczny dochód rodziny, liczony w stosunku rocznym, niezależnie od tego, czy dochód rodziny uzyskiwany był w danym roku kalendarzowym w takiej samej wysokości w poszczególnych miesiącach. Z definicji "dochodu członka rodziny" wynika, że jest nim wynik podzielenia rocznego dochodu tegoż członka rodziny przez liczbę miesięcy w roku bazowym, czyli dochód uśredniony arytmetycznie (w takiej samej wysokości w każdym miesiącu), definiowany przez ustawodawcę jako "przeciętny miesięczny dochód". W konsekwencji powyższego analiza definicji dochodu uzyskanego (art. 7 ust. 3 tej ustawy) nie powinna abstrahować od powyżej wyłożonej istoty dochodu członka rodziny czyli, że należy zachować taką samą metodologię obliczenia dochodu. Zatem skoro prawo do wnioskowanego świadczenia uzależnione jest od średniego miesięcznego dochodu w przeliczeniu na członka rodziny za cały rok kalendarzowy, to takie same kryterium stosowane winno być w przypadku obliczania dochodu na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa. W rezultacie oznacza to, że dochód uzyskany za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, powinien być doliczony do dochodu uzyskanego w roku bazowym, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny. Obliczony zostanie w ten sposób dochód, o którym mowa w art. 7 ust. 3 ww. ustawy, czyli dochód rodziny, powiększony o uzyskany dochód. Zdaniem Sądu I instancji, organy orzekające w postępowaniu administracyjnym, na skutek błędnej wykładni powołanych przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci błędnie zatem przyjęły do ustalenia wysokości dochodu członka rodziny skarżącej: przeciętny miesięczny dochód z 2014 r. ([...] zł) powiększony o dochód uzyskany w marcu 2015 r. ([...] zł) zamiast doliczyć ów uzyskany dochód do dochodu rodziny skarżącej za 2014 r. ([...] zł + [...] zł) i następnie obliczyć średni miesięczny dochód przypadający na członka rodziny na przestrzeni całego roku (dzieląc tak obliczony dochód przez [...] miesięcy i ilość członków rodziny). Należy przy tym zauważyć, że obliczenie przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę celem ustalenia, czy przekracza ona kryterium dochodowe uprawniające do wnioskowanego świadczenia wychowawczego, prowadzi do odmiennych wyników rachunkowych przy zastosowaniu opisanych wyżej metod obliczenia, co uzasadnia wniosek, że naruszenie prawa materialnego, którego dopuściły się organy miało wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko organów, że dochodem uzyskanym w rozumieniu art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa, jest dochód za miesiąc marzec 2015 r. Nie może mieć wpływu na tę ocenę fakt zatrudnienia skarżącej od dnia [...] maja 2015 r. w wymiarze pół etatu, najpierw na podstawie umowy o pracę na czas określony, a następnie na czas nieokreślony. W istocie bowiem skarżąca od dnia [...] lutego 2015 r. do okresu, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (zgodnie z art. 7 ust. 3 ww. ustawy), zatrudniona była u tego samego pracodawcy, a daty zawarcia umów o pracę wyraźnie wskazują na kontynuację tego samego zatrudnienia, choć na innych warunkach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: - obrazę przepisów art. 2 pkt 2) i 4) w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U.2016.195 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i nieuprawnione przyjęcie, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, do dochodu rodziny z roku bazowego należy doliczyć dochód uzyskany za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, a całość następnie podzielić przez [...] miesięcy i liczbę członków rodziny, podczas gdy w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, dochód miesięczny z miesiąca następującego po miesiącu, w którym został osiągnięty powinien zostać doliczony, stosownie do brzmienia art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, do kwoty przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny osiągniętego w roku kalendarzowym, a następnie podzielony przez liczbę członków rodziny. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; 2) ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania; 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. oświadczyło, że zrzeka się rozprawy i wniosło o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniosła o jej oddalenie oraz odstąpienie od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, z uwagi na socjalny i precedensowy charakter sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie 14 dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosownym wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzut skargi kasacyjnej oparty został o art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego, polegające na obrazie przepisów art. 2 pkt 2 i 4 w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. 2016.195 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut skargi kasacyjnej i stwierdza, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 p.p.w.d. prawo do świadczenia wychowawczego ustalone jest na okres od dnia [...] października do dnia [...] września roku następnego, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Jednakże z mocy art. 48 ust. 1 i 2 p.p.w.d. pierwszy okres, na który ustalone jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem [...] kwietnia 2016 r. i kończy się dnia [...] kwietnia 2017 r. i w takim przypadku rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014, a prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskiwaniu dochodów. W myśl art. 2 pkt 2 u.p.p.w.d., dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalone jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1 - 3. Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.w.d. dochód oznacza dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Według art. 7 ust. 3 ustawy p.p.w.d. w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane jest prawo świadczenia wychowawczego. Zasadny jest więc wywód skarżącego kasacyjnie, że dochodem członka rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy. Dochody członków rodziny z poszczególnych źródeł należy podzielić przez liczbę miesięcy, w jakich były osiągane, następnie zsumować i podzielić przez liczbę członków rodziny a gdy po roku bazowym dochodzi do uzyskania dochodu, jak w niniejszej sprawie, to dochód ustala się powiększając przeciętny miesięczny dochód członka rodziny z roku bazowego o kwotę dochodu osiągniętego przez danego członka rodziny za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Następnie dochód ten należy zsumować z przeciętnymi miesięcznymi dochodami z roku bazowego osiągniętymi przez innych członków rodziny i podzielić przez członków rodziny. Powyższa wykładnia prezentowana jest przez sądy administracyjne (p. I OSK 1728/17, I OSK 160/17) i Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela argumenty przedstawione w dotychczasowym orzecznictwie NSA. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak we sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 ustawy p.p.s.a., Sąd postanowił odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości, ponieważ koszty tego postępowania są następstwem błędu Sądu I instancji, które nie powinny obciążać Skarżącej.