I OSK 2406/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 30 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 668/17 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 28 grudnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Po 668/17), oddalił - na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - skargę A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] o odmowie przyznania A. B. pomocy w formie usług opiekuńczych. Sąd Wojewódzki za prawidłowe uznał stanowisko organów administracji, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, warunkujące przyznanie A. B. pomocy w formie usług opiekuńczych, bowiem córka skarżącej – B.K., mogła jej taką pomoc zapewnić. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. B., która, wskazując na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła Wojewodzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie przepisów postępowania, polegające na: 1) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2017 r. w sytuacji, w której decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w szczególności zaś z przekroczeniem granic uznania administracyjnego; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie powyższych błędów zawartych w decyzji Kolegium skutkowałoby uwzględnieniem skargi, 2) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2017 r. w sytuacji, w której decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w szczególności zaś z przekroczeniem granic uznania administracyjnego; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie powyższych błędów w decyzji Kolegium skutkowałoby uwzględnieniem skargi. Wskazując na przytoczone wyżej podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, w obu przypadkach wraz z zasądzeniem kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, a które to koszty nie zostały pokryte. Zdaniem autora skargi kasacynej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zwrócił uwagi na fakt, że organy administracji nie przeprowadziły wnikliwego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia rzeczywistych możliwości pomocy, jakiej skarżącej mogłaby ewentualnie udzielić jej córka – B. K., biorąc pod uwagę jej stan zdrowia (nieprawomocne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności), możliwości finansowe oraz fakt, że w Polsce bywa jedynie okazjonalnie w związku z pełnioną funkcją kuratora. Powołanie się zaś przez organy administracji na fakt, że B.K. akurat przebywała w Polsce (nie uwzględniając jednocześnie jej sytuacji życiowej i zdrowotnej) oraz na ograniczone możliwości finansowe pomocy społecznej było niewystarczające dla tak drastycznego ograniczenia świadczonej skarżącej pomocy. Nawet bowiem w przypadku koniecznosci zredukowania przyznawanych beneficjentom świadczeń, w przypadku skarżącej redukcja ta dotyczyła 100% świadczeń otrzymywanych uprzednio. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał konkretnie wysokość kwoty, jaką dysponował na udzielanie tego typu pomocy, jednakże – w ocenie skarżącej - nie wypełnił obowiązku wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy, w tym dotyczących jej potrzeb i możliwości ich zaspokojenia przy pomocy własnej oraz zstępnych, zobowiązanych do alimentacji, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się tylko do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów, a które oparte zostały wyłącznie na podstawie prawnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. czyli na istotnym naruszeniu przepisów postępowania. W związku z tym podkreślić zaś w tym miejscu należy, że w takim przypadku uwzględnienie skargi kasacyjnej może nastąpić, jeżeli pomiędzy uchybieniem procesowym, a zaskarżonym wyrokiem zachodzi związek przyczynowy, wskazujący na potencjalną możliwość wydania wyroku o zupełnie odmiennej treści. Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy, zauważyć trzeba, iż autor skargi kasacyjnej, wskazując na naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., twierdził, że wadliwym było oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, gdy organy orzekające w niniejszym postępowaniu - w ramach tzw. uznania administracyjnego - nie wypełniły obowiązku wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy, w tym dotyczących potrzeb skarżącej i możliwości ich zaspokojenia przy pomocy własnej, a przede wszystkim przy pomocy córki skarżącej – B.K.. Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Przypomnieć bowiem należy, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonych decyzji stanowił przepis art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Zastosowanie powyższego przepisu wymagało więc dokonania przez organy ustaleń faktycznych w zakresie sytuacji osobisto - bytowej i rodzinnej osoby wnioskującej o przyznanie tego rodzaju pomocy. Wskazać jednak przy tym też trzeba, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Ponadto obowiązkiem organu jest również wszechstronne zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) i - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 80 k.p.a. – dokonanie, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Analizując stan faktyczny przedmiotowej sprawy, skład orzekający uznał, że zasadnie Sąd Wojewódzki przyjął, iż organy – zgodnie z wyżej przedstawionymi zasadami - dokonały wszelkich, niezbędnych ustaleń dotyczących sytuacji osobistej i rodzinnej skarżącej. Ustalono bowiem, że: zamieszkuje ona w K. przy ul. [...], nie pracuje zawodowo ani dorywczo. Z uwagi na zły stan zdrowia ( po udarze), porusza się na wózku inwalidzkim i z tego powodu została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Skarżąca otrzymuje dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł (przyznany do 31 lipca 2017 r.) a także emeryturę rolniczą w kwocie [...] zł. Ponadto, organy stwierdziły, że A. B. nie jest osobą samotną, gdyż ma dwie córki: B. P. zamieszkałą w pobliżu K. i B. K., z którą zamieszkuje wspólnie w wynajętym przez nią mieszkaniu. B. K. gospodaruje odrębnie od matki, co spowodowane jest przede wszystkim koniecznością stosowania odrębnych diet w żywieniu. B.K. w okresie od 4 kwietnia 2016 r. do 29 marca 2017 r. była przy tym zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. jako osoba bezrobotna. Ponadto orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. została ona zaliczona do lekkiego stopnia niepełnosprawności czasowo (do dnia 28 lutego 2019 r.). Podczas zaś przeprowadzonego w dniu 6 kwietnia 2017 r. wywiadu środowiskowego B.K. przedłożyła zaświadczenie lekarza specjalisty medycyny rodzinnej o niezdolności do pracy w okresie od dnia 6 kwietnia 2017r do dnia 30 kwietnia 2017r. Jednocześnie także pracownik socjalny, przeprowadzający wywiad środowiskowy, stwierdził, że matkę z córką łączy duża, pozytywna więź emocjonalna. Druga przy tym z córek, to jest B. P. podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 16 listopada 2016r. oświadczyła, że jest gotowa negocjować z siostrą zasady opieki nad matką, ale B. K.nie wyraziła takiej chęci i woli. Poza tym organy ustaliły również, że z uwagi na stan zdrowia, skarżąca jest objęta pielęgniarską domową opieką długoterminową, którą sprawują pracownicy [...] Sp. z o.o. Pielęgniarska Domowa Opieka Długoterminowa. Organ przyznał przy tym, że w okresie od dnia 16 marca do dnia 30 kwietnia 2017 r. w wymiarze po 7 godzin dziennie w dni robocze oraz po 7 godzin dzienne w dni wolne od pracy, przyznał skarżącej wcześniejszą decyzją z dnia 16 marca 2017 pomoc w formie usług opiekuńczych bowiem w okresie tym córka jej – B. K. wyjeżdżała za granicę i przedstawiła na tę okoliczność dowód w postaci biletu lotniczego (wyjazd do Stanów Zjednoczonych). W ocenie składu orzekającego, powyższe ustalenia faktyczne były rzetelne tym, bardziej, iż organ dokładnie przedstawił także potrzeby innych osób wymagających pomocy jak również w tym zakresie swoje możliwości finansowe. Nie można bowiem również pomijać, iż decyzja o przyznaniu usług opiekuńczych wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w przepisie art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zapis "usługi opiekuńcze mogą być przyznane". Uznanie administracyjne w tym przedmiocie daje więc organowi prawo do załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz możliwości organu związane z posiadanymi uprawnieniami i środkami. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uznanie administracyjne pozwala organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe przy uwzględnieniu celów pomocy społecznej, możliwości finansowych organu oraz liczby osób wnioskujących o udzielenie tej formy świadczenia. Kontrola legalności rozstrzygnięcia opartego o uznanie administracyjne dokonywana przez Sąd polega więc na zbadaniu, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji właściwy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Na powyższy aspekt zwrócił również uwagę Sąd I instancji, słusznie wskazując, iż zaskarżona decyzja wydana została w dopuszczalnych granicach uznania administracyjnego. W związku z tym, należało uznać, że przedstawione wyżej ustalenia były wystarczające dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy a tym samym nie można było twierdzić, iż Sąd I instancji nie dostrzegł, że organy administracji, prowadząc niniejsze postępowanie, nie naruszyły jego zasad wyrażonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Natomiast kwestionowanie okoliczności, że w świetle zebranego materiału dowodowego można było twierdzić, iż córka skarżącej – B. K. mogła być traktowana jako osoba, która była w stanie zapewnić matce właściwą pomoc, o jakiej mowa z art. 50 ust.2 ustawy o pomocy społecznej, wymagało już sformułowania właściwego zarzutu kasacyjnego (opartego na prawie materialnym). Takiego zarzutu – jak wyżej stwierdzono - w tym przypadku jednak nie podniesiono. Końcowo zatem, w związku z akcentowaną w skardze kasacyjnej argumentacją, że zarówno organy, jak i Sąd Wojewódzki nie wzięły pod uwagę, iż B. K. nie mieszka na stałe w Polsce od 1987 r. a do kraju przylatuje jedynie okazjonalnie (celem załatwienia spraw związanych z funkcją kuratora ustanowionego dla swojej matki), skład orzekający pragnie zwrócić uwagę na fakt, że powyższe twierdzenie nie mogło być uznane za zgodne z prawdą. Jeśli by bowiem istotnie B. K. od 1987 r. na stałe mieszkała za granicą to nie jest zrozumiałe, dlaczego w okresie od dnia 4 kwietnia 2016 r. do dnia 29 marca 2017 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. jako osoba bezrobotna a orzeczeniem z dnia 28 lutego 2019 r. Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. została zaliczona czasowo do osób o lekkim stopniu niepełnosprawności. Z niewiadomych również przyczyn korzystała ze zwolnienia lekarskiego w okresie od dnia 6 do dnia 30 kwietnia 2017 r. Ponadto podkreślić też trzeba, że w/w córka skarżącej została ustanowiona kuratorem dla swej niepełnosprawnej matki, postanowieniem Sądu Rejonowego w Kaliszu z dnia 24 czerwca 2015 r. (sygn. akt III RNs 96/15). W pkt 2 zaś w/w postanowienia Sąd upoważnił B. K. do prowadzenia w imieniu A. B. wszystkich jej spraw – włącznie ze sprawami urzędowymi. Zgodnie zaś z treścią art. 183 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, kuratora dla osoby niepełnosprawnej ustanawia się, jeżeli osoba ta potrzebuje pomocy do prowadzenia wszelkich spraw albo spraw określonego rodzaju lub do załatwienia poszczególnej sprawy, zaś zakres obowiązków i uprawnień kuratora określa sąd opiekuńczy. Podnieść zatem w tym miejscu trzeba, że ustanowienie kurateli na podstawie powołanego przepisu ma na celu niesienie pomocy osobie z niepełnosprawnością przy załatwianiu dotyczących jej spraw, przy czym nie chodzi tutaj jedynie o zastępstwo ustawowe, lecz także o ułatwianie podopiecznemu załatwiania spraw ze względu na powstające (z powodu niepełnosprawności) trudności natury faktycznej, najczęściej związane z codzienną egzystencją. Z tego względu należało uznać, że skoro B. K. od 2015 r. sprawuje funkcję kuratora dla niepełnosprawnej matki na podstawie postanowienia sądu, to mając na względzie orzeczony zakres uprawnień i obowiązków, jaki ciążył na niej względem matki, również z tego powodu nie można było dać wiary twierdzeniom, zawartym w skardze kasacyjnej, że centrum życiowe B. K. znajduje się od 1987 r. za granicą. Tego rodzaju twierdzenie podważa bowiem całkowicie sens ustanowionej kurateli. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 p.p.s.a.).