I OSK 2586/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Boguchwała na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 747/17 o odrzuceniu skargi Gminy Boguchwała na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz gminy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę Gminy Boguchwała na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] maja 2017 r. nr [...], którą Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Boguchwała z [...] lutego 2017 r. nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Gminy Boguchwała. Wojewódzki Sąd stwierdził, iż Gmina nie ma legitymacji do wniesienia skargi, nie jest bowiem podmiotem uprawnionym, o którym mowa w art. 50 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, wyjaśniając, że chociaż dotyczy ona sytuacji procesowej powiatu oraz jego organu wykonawczego, jednak brak jest jakichkolwiek podstaw, aby różnicować sytuację procesową gminy od sytuacji procesowej powiatu. W sprawie, podkreślił Sąd, oznacza to, że Gmina Boguchwała, występująca jako strona postępowania administracyjnego, w którym jako organ I instancji orzekał Burmistrz Miasta Boguchwała, jej organ wykonawczy, nie ma legitymacji do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Gmina Miasta Boguchwała, reprezentowana przez adwokata, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie na podstawie art. 174 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a ponadto naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływa na wynik sprawy: 1. art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 58 § 3 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie i odrzucenie skargi Gminy Boguchwała z 9 czerwca 2017 r. na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] maja 2017 r., [...], uchylającą decyzję Burmistrza Boguchwały z [...] lutego 2017 r., znak: [...], w sprawie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w obr. [...] R. II, będące konsekwencją nieuprawnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że "Gmina Boguchwała nie ma legitymacji do skutecznego wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego, który przedmiotem rozstrzygnięcia uczynił decyzję organu gminy", podczas gdy skarżąca posiadała interes prawny do wniesienia przedmiotowej skargi w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., 2. art. 151 p.p.s.a. – przez nieuprawnione przyjęcie, że uznanie skarżącej za osobę nieposiadającą interesu prawnego skutkuje postanowieniem o odrzuceniu skargi, nie zaś wyrokiem o jej oddaleniu, 3. art. 45 ust. 1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – przez naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa w wyniku pozbawienia Gminy Miasta Boguchwała – działającej przez Burmistrza Miasta Boguchwała – prawa do sądu oraz ochrony sądowej w sprawie, w której zapadłe rozstrzygnięcie odniesie skutek w sferze uprawnień właścicielskich oraz majątkowych strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Stanowisko to podtrzymane zostało także w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15. Przystępując do rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany, przed jej merytorycznym rozpoznaniem, stwierdzić czy spełnione zostały przesłanki dopuszczalności jej wniesienia. Jedną z nich jest złożenie skargi przed podmiot uprawniony, o którym mowa w art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), "p.p.s.a.". Legitymacją do wniesienia skargi przez jednostkę samorządu terytorialnego na decyzję organu odwoławczego w sytuacji, gdy decyzja pierwszoinstancyjna była wydana przez organ wykonawczy tej jednostki zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny jeszcze przed wejściem w życie p.p.s.a., na gruncie uprzednio obowiązującej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W uchwale z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz podlega wyłączeniu. Z kolei w powołanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uchwale z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, Naczelny Sąd stwierdził, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445). Jakkolwiek uchwała ta dotyczy sytuacji procesowej powiatu to zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem, że nie ma powodu aby różnicować sytuację procesową jednostek samorządu terytorialnego różnych szczebli. Z cytowanej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika jeszcze i oczywista zasada, że w sytuacji gdy organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego wydaje decyzję w I instancji to ta jednostka nie może być legitymowana do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego. Organ wykonawczy tej jednostki działałby bowiem w roli podwójnej – jako organ decyzyjny i jednostka reprezentująca stronę. Tym samym pozycja tej jednostki byłaby znacząco uprzywilejowana w stosunku do stron postępowania, o których prawach i obowiązkach orzeka jej organ. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy. Należy zatem podzielić pogląd, wyrażony przez Sąd w wyroku, iż Gmina Boguchwała reprezentowana przez Burmistrza Gminy Boguchwała, który orzekał w postępowaniu administracyjnym w I instancji, wydając decyzję z [...] lutego 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Gminy Boguchwała, nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie dotyczącej kontroli tej decyzji, jak i decyzji odwoławczej. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę Gminy Boguchwała, brak bowiem jej interesu prawnego do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. był oczywisty i nie wymagał przeprowadzenia badania i ceny. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.