II SA/Rz 747/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2017 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz gminy – p o s t a n a w i a – I. odrzucić skargę; II. zwrócić Gminie [...] kwotę 200 zł (słownie: dwustu złotych) tytułem wpisu od odrzuconej skargi. Opisaną w sentencji postanowienia decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Gminy [...]. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Gmina [...], żądając jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej odrzucenie, z uwagi na brak legitymacji procesowej Gminy [...] do wniesienia skargi w opisywanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi, ponieważ zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) – dalej: "Ppsa", skarga niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 1 pkt 1 Ppsa). Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez uprawniony (legitymowany) podmiot. Stosownie do art. 50 § 1 i 2 Ppsa może tego dokonać każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała ona udział w postępowaniu administracyjnym, a inny podmiot, jeżeli ustawy przyznają mu takie prawo. W postępowaniu sądowoadministracyjnym stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32). Uchwałą z dnia 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15, podjęta w składzie siedmiu sędziów, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym" (dostępna na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale NSA podkreślił, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze postępowania sądowego. Ustawodawca obowiązkiem wykonywania zadań publicznych obciążył bowiem jednostki samorządu terytorialnego, a nie ich organy. Wykonując zaś te zadania poprzez wydawanie decyzji administracyjnych, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym. Nie mogą natomiast one wykorzystywać swoich kompetencji decyzyjnych dla realizacji własnych interesów lub interesów jednostki samorządu terytorialnego, którą reprezentują, ukrywanych najczęściej pod nazwą "interesu publicznego". Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego ma bowiem służyć realizacji interesu prawnego stron postępowania, a nie realizacji samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli zatem kompetencja w sprawach z zakresu administracji publicznej, która należy do właściwości powiatu, została powierzona staroście wykonującemu zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty. NSA podniósł również, że stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez NSA w cytowanej powyżej uchwale i nie znajduje jakichkolwiek podstaw do zastosowania art. 269 § 1 Ppsa. Uchwała ta wprawdzie odnosi się do sytuacji procesowej powiatu oraz jego organu wykonawczego, jednakże brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, aby w opisanej konfiguracji różnicować pozycję procesową gminy od sytuacji procesowej powiatu, a w konsekwencji przyznać legitymację do zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego zasadniczej jednostce podziału terytorialnego, jaką jest gmina, w sytuacji, gdy jej organ wykonawczy wydał decyzję jako organ administracji I instancji (zob. prawomocne postanowienia WSA w Rzeszowie z dnia 15 lipca 2016 r. II SA/Rz 840/16 i II SA/Rz 841/16, z dnia 29 lipca 2016 r. II SA/Rz 906/16 i II SA/Rz 979/16 – dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach opisywanej sprawy oznacza to, że Gminie [...], występującej jako strona postępowania administracyjnego, w którym jako organ I instancji orzekał jej organ wykonawczy tj. Burmistrz Miasta [...], nie ma legitymacji do skutecznego wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego, który przedmiotem rozstrzygnięcia uczynił decyzję organu gminy. To zaś obliguje Sąd do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 Ppsa. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa.