II SA/Gl 1239/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. nr [...]. Wnioskami z 7 listopada 2006 r.: A. K., A. K., J. M., T. Z., M. K., H. K. s. P. i J., A. A., K. A., R. K., K. K., H. O., J. B., B. B., R. B., D. B., Z. K., I. M., K. W., E. B., K. K., E. W., J. K., H. K., wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działki nr 1, 2, 3, 4, 5 i 6. Wnioskiem z 16 listopada 2006 r. z żądaniem zwrotu nieruchomości wystąpiła nadto I. W., natomiast z 21 listopada 2006 r. – J. B. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] r. nr [...] wyznaczył Prezydenta Miasta T. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy zwrotu ww. nieruchomości. Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta T. orzekł o zwrocie nieruchomości w granicach dawnej własności obejmującej działki nr 7, 8, 9, 10, 11 i 12, natomiast decyzją z [...] r. nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości w zakresie pozostałych działek będących w granicach dawnej własności M. i A. K. oraz umorzył postępowanie o zwrot nieruchomości położonej w J., obejmującej działkę nr 13. Przyczyną umorzenia postępowania był brak wniosku pochodzącego od wszystkich uprawnionych tj. od wszystkich spadkobierców M. K. Na skutek wniesionego przez pełnomocnika wnioskodawców odwołania, Wojewoda [...] decyzją z [...]r. nr [...]uchylił zaskarżoną decyzję z [...]r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku dalszego postępowania Prezydent decyzją z [...] r. oraz decyzją z [...]r. nr [...]umorzył postępowanie w odniesieniu do działek, co do których pełnomocnik w imieniu wnioskodawców wycofał wnioski. Następnie, pismem z 30 września 2014 r. organ I instancji wystąpił do Prezydenta Miasta J. o informację czy nastąpiły zmiany podziałowe oraz własnościowe w granicach objętych roszczeniem o zwrot. W odpowiedzi, Prezydent Miasta J. pismem z 14 października 2014 r. poinformował, jakie zmiany nastąpiły w granicach dawnej własności. W konsekwencji organ uznał, iż zasadnym było postępowanie podzielić na odrębne sprawy zgodnie z własnością i stanem prawnym poszczególnych działek. Postanowieniem z [...]r. nr [...]wyodrębniono do osobnego postępowania sprawę dot. zwrotu działki nr 13. Decyzją z [...]r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...]r., Prezydent Miasta T. zatwierdził podział nieruchomości położonej w J., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 13 na działki nr 14, 15 i 16 oraz orzekł o zwrocie na rzecz: A. K. w 96/192 częściach, A. K. w 12/192 częściach, J. M. w 6/192 częściach, T. Z. w 6/192 częściach, M. K. w 12/192 częściach, H. K. s. P. i J. w 4/192 częściach, A. A. w 4/192 częściach, K. A. w 2/192 częściach, R. K. w 2/192 częściach, I. W. w 6/192 częściach, K. K. w 6/192 częściach, H. O. w 3/192 częściach, J. B. w 3/192 częściach, B. B. w 3/192 częściach, J. B.w 1/192 części, R. B. w 1/192 części, D. B. w 1/192 części, Z. K. w 3/192 częściach, I. M. w 3/192 częściach, K. W. w 3/192 częściach, E. B. w 3/192 częściach, K. K. w 2/192 częściach, E. W. w 2/192 częściach, J. K. w 2/192 częściach, H. K. s. P. i M. w 6/192 częściach, nieruchomości oznaczonej jako działki nr 14 i nr 15 zapisanej w księdze wieczystej jako własność Gminy, którą jednocześnie zobowiązano do zwrotu (wg udziałów) odszkodowania w łącznej wysokości 7.773,65 zł. Do decyzji załączono wyliczenie waloryzacji odszkodowania, natomiast w jej uzasadnieniu wskazano, iż kwota ta nie przekracza 50% aktualnej wartości rynkowej nieruchomości. Wskazano ponadto, iż wg. operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego, wartość rynkowa na dzień wywłaszczenia i na dzień zwrotu dla działki nr 14 wynosi 28.102,00 zł, a dla działki nr 15 wynosi 140.650,00 zł. Od decyzji tej Gmina J., złożyła odwołanie zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepełną i nieprawidłową ocenę materiału dowodowego oraz naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. 2015, poz. 1774 z późn. zm.), poprzez uznanie, że część nieruchomości objętej postępowaniem stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w całości. W uzasadnieniu zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż dla rozpatrzenia wniosków decydujące znaczenie ma kwestia, czy działki nr 14 i 15 zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia - tj. pod osiedle mieszkaniowe [...]. Zgodnie z protokołem z oględzin z 15 grudnia 2014 r., dokumentacją fotograficzną i wydrukiem z Geoportalu, część działki nr 13 objętej roszczeniem o zwrot położona jest w sąsiedztwie ul. [...], ogrodzona płotem metalowym. Stanowi nieużytek. Jest to teren po wyburzonych budynkach z pozostałościami gruzu. Częściowo nieruchomość porośnięta jest trawą. Dokumentacja potwierdza także, że nieruchomość objęta roszczeniem o zwrot położona jest poza granicami opracowania planu, będącego załącznikiem do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] r. powołanej w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Fakt ten potwierdził, podczas rozprawy administracyjnej przedstawiciel Gminy Miasta J., który oświadczył, że Gmina J. wie, iż nieruchomość była wywłaszczona z przekroczeniem granic planu. W ocenie organu nadzoru nieruchomość nie może być uznana jako wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, bowiem do chwili obecnej na działce nie powstały żadne budynki osiedla mieszkaniowego, ani nie urządzono zieleni, która stanowiłaby element tego osiedla. Należy zatem stwierdzić, że słusznie organ I instancji przyjął, że część działki nr 13, z której wydzielono działki przeznaczone do zwrotu nr 14 i nr 15, jako część niezagospodarowana kwalifikuje się do zwrotu spadkobiercom M. K. oraz poprzedniemu współwłaścicielowi. Kolejnym zagadnieniem wymagającym zbadania jest prawidłowość rozliczeń związanych ze zwrotem nieruchomości. Weryfikacja załącznika do decyzji wykazała, iż organ I instancji zastosował właściwe wskaźniki, prawidłowo ujął denominację i poprawnie dokonał wyliczenia. Kwota ta nie przekracza 50% aktualnej wartości rynkowej nieruchomości. Także operat został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, a zatem jest prawidłowy. Również strony postępowania nie wniosły do niego zastrzeżeń. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu tj. naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należy zdaniem organu odwoławczego wskazać, iż wbrew zarzutom skarżącej, organ I instancji zgromadził wystarczający materiał dowodowy w prowadzonym postępowaniu. Zauważyć należy, iż Prezydent jako dowody w sprawie przyjął m. in. zeznania świadków, o co zawnioskowała pismem z 24 września 2015 r. Gmina J. Świadek Z. K. (Kierownik Zespołu Budów w J., Kombinatu Budownictwa Ogólnego ROW w R. w latach 1979- 91) nie był w stanie zeznać, w jaki sposób zagospodarowana była działka nr 13 w latach 1969-1979 r. Jego zdaniem na działce były posadowione biura, zaplecze socjalne dla załogi i kotłownia. Świadek F. B. (do sierpnia 1971 r. starszy inspektor robót budowlanych, a od września 1971 r. główny inspektor nadzoru budowy miasta J.) zeznał, że były to tereny zaplecza budowy. Była tam też baza sprzętu. Na działce były posadowione obiekty tymczasowe szkieletowe. Świadek J. B. (pracował po drugiej stronie ulicy [...] w latach 1968-1990) zeznał, że nie przypomina sobie żeby na tym terenie coś było, może był to tylko ogrodzony teren. Zauważyć należy, iż w zgromadzonym materiale dowodowym nie ma żadnego dokumentu, który potwierdziłby że celem wywłaszczenia tej nieruchomości było posadowienie tymczasowych obiektów stanowiących baraki z płyt betonowych typu Wimera, służące jako siedziby firm budujących osiedla mieszkaniowe. Dokumentacja potwierdza natomiast, że znajdujące się na działce nr 13 budynki zaplecza firmy "A" zostały wyburzone (protokół technicznego - końcowego odbioru nr [...] z [...] r.). W świetle powyższego zarzuty odwołania uznać należy, w ocenie organu odwoławczego, za nieuzasadnione, a decyzję Prezydenta Miasta T. z [...]r. nr [...] (znak [...]), sprostowaną postanowieniem z [...]r., za prawidłową. Pismem z dnia 17 listopada 2016 r. Gmina J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu wskazała m.in., iż z planu sytuacyjnego stanowiącego załącznik do opisanej decyzji oraz archiwalnego planu sytuacyjnego w skali 1:10000 obrazującego podział realizacji osiedla mieszkaniowego [...] na 3 etapy ("A", "B" i "C") wynika, że budowa tego osiedla od strony południowej była ograniczona obecną ulicą [...]. Działka nr 13 jest położona po drugiej stronie tej ulicy. Według organów położenie spornej działki poza zakresem planu realizacyjnego jest wystarczające, żeby uznać, że "nieruchomość została wywłaszczona na tzw. "wyrost", a więc od daty wywłaszczenia była zbędna na cel wywłaszczenia. Zdaniem jednak skarżącej ocena organów oparta tylko i wyłącznie na konkretnym planie realizacyjnym i decyzji zatwierdzającej ten plan jest zbyt wąska i zbyt rygorystyczna. Budowa dużego osiedla mieszkaniowego w ramach budowy całego miasta wiązała się bowiem z koniecznością wyznaczenia i pozyskania terenu niezbędnego dla obsługi tej budowy. Trudno sobie wyobrazić, że inwestycja zaplanowana na tak dużym obszarze i na tak długi okres, zakrojona na taką skalę, byłaby pozbawiona zaplecza, które obejmowałoby zarówno biura nadzoru i obsługi budowy, jak i bazę materiałowo-sprzętową. Z dokumentów przekazanych do akt sprawy (w tym zdjęcia lotniczego) oraz zeznań świadków wynika, że na spornym terenie powstało właśnie zaplecze budowy, z którego korzystały przedsiębiorstwa budowlane biorące udział w budowie osiedli mieszkaniowych. Na przedmiotowym terenie zlokalizowano baraki typu Wimera, w których urządzono biura i magazyny z materiałami budowlanymi, a na placu składowano rury, stal zbrojeniową, materiały do budowy infrastruktury, kręgi żelbetowe itp. Obiekty te były wykorzystywane na cele, do których zostały zrealizowane, do 1990 r., o czym świadczy plik korespondencji prowadzonej pomiędzy Kombinatem Budownictwa Ogólnego "ROW" w R. a Urzędem Miejskim w J.. W ocenie skarżącej Gminy J. w niniejszym postępowaniu organ II instancji naruszył art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepełną i nieprawidłową ocenę materiału dowodowego oraz naruszył art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że część nieruchomości objętej postępowaniem stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającego ją rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, zostały one bowiem skierowane m.in. do osób nieżyjących w dacie wydania decyzji. Jak bowiem wynika z nadesłanych do Sądu przez Urząd Stanu Cywilnego odpisów skróconych aktów zgonu J. B. zmarł [...] r., zaś B. B. [...] r. Obie te osoby widnieją zaś w decyzjach orzekających m.in. na ich rzecz zwrot nieruchomości. Notabene jak wynika z kolejno nadesłanego odpisu, już po wydaniu zaskarżonej decyzji, w dniu [...] r. zmarł także A. K. W konsekwencji ponownie rozpoznając sprawę organy winny jednoznacznie ustalić tożsamość żyjących w dacie wydania decyzji wnioskodawców bądź, w przypadku ich śmierci, personalia spadkobierców. Jednocześnie Sąd akcentuje w tym miejscu, że eliminuje z obrotu prawnego zarówno decyzje zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną tylko i wyłącznie z uwagi na powód wskazany powyżej. W odniesieniu bowiem do meritum zagadnienia Sąd w całej rozciągłości podziela stanowisko organów, iż przedmiotowa nieruchomość winna podlegać zwrotowi albowiem nie została wykorzystana na cele wywłaszczenia. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 cyt. ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości dopuszczalny jest jedynie w przypadku spełnienia przesłanki jej zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W myśl natomiast ust. 2 art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Nadto, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, przesądził, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Zatem w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości, niezależnie od terminu kiedy ta realizacja nastąpiła. Wobec zatem faktu, iż wywłaszczenie ww. nieruchomości nastąpiło przed 27 maja 1990 r., natomiast wniosek o jej zwrot został złożony po 22 września 2004 r. (tj. po wejściu w życie nowego brzmienia art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami), decydującym jest czy działki 14 i nr 15 zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia. Wskazać w tej mierze należy, że decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...]r. Nr [...]o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu Skarb Państwa - Okręgowa Dyrekcja Inwestycji Miejskich w R. nabyła nieruchomość składającą się z działek pierwotnych nr 1, 2, 4, 3 i 17 o łącznej powierzchni 13,4878 ha. Podstawą nabycia tej nieruchomości była decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Nr [...] z dnia [...] r. o lokalizacji szczegółowej nr [...], zgodnie z którą została ona przeznaczona na cele budowy osiedla mieszkaniowego [...]. Z planu sytuacyjnego stanowiącego załącznik do opisanej decyzji oraz archiwalnego planu sytuacyjnego w skali 1:10000 obrazującego podział realizacji osiedla mieszkaniowego [...] na 3 etapy ("A", "B" i "C") wynika, że budowa tego osiedla od strony południowej była ograniczona obecną ulicą [...]. Działka nr 13 jest zaś położona po drugiej stronie tej ulicy. Niewątpliwym jest w konsekwencji, że nieruchomość objęta roszczeniem o zwrot położona jest poza granicami opracowania planu, będącego załącznikiem do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...]r. powołanej w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Fakt ten, jak akcentuje Wojewoda [...], potwierdził zresztą, podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej 22 marca 2016 r., przedstawiciel Gminy Miasta J., który oświadczył, że Gmina wie, iż nieruchomość była wywłaszczona z przekroczeniem granic planu. Okoliczność tę potwierdza Gmina także w skardze. Tym samym okoliczność tę należy uznać za bezsporną. Oznacza ta, że już w dacie wywłaszczenia jego cel wskazany w decyzji co do zasady niemożliwy był do realizacji, plan realizacyjny nie przewidywał bowiem na terenie ww. nieruchomości jakichkolwiek robót i obiektów związanych z budową osiedla. Zresztą do chwili obecnej na działce nie powstały żadne budynki osiedla mieszkaniowego, ani nie urządzono zieleni, bądź innych sposobów zagospodarowania, które stanowiłaby element tego osiedla. Jak bowiem wskazał Wojewoda [...], a okoliczności te znajdują potwierdzenie w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych, zgodnie z protokołem z oględzin z 15 grudnia 2014 r. oraz dokumentacją fotograficzną, część działki nr 13 stanowi nieużytek. Jest to teren po wyburzonych budynkach z pozostałościami gruzu. Częściowo nieruchomość porośnięta jest trawą. W pełni podzielić należy zatem przekonanie organów, iż ww. nieruchomość nie może być uznana jako wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a tym samym część działki nr 13, z której wydzielono działki przeznaczone do zwrotu nr 14 i 15, jako część niezagospodarowana kwalifikuje się do zwrotu poprzednim właścicielom bądź ich spadkobiercom. Nie do przyjęcia są w tym zakresie argumenty skargi, w których Gmina wywodzi, iż cyt. "wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] na podstawie decyzji i planu realizacyjnego obejmującego tylko i wyłącznie teren tego osiedla, jednakże celowe było także wywłaszczenie terenu, który był niezbędny do realizacji tego celu, a nie wymagał opracowania żadnego planu, w związku z tym nie wspomniano o tym przeznaczeniu w treści decyzji wywłaszczeniowej, jednakże inwestor wywłaszczając teren z uwzględnieniem potrzeby zapewnienia terenu niezbędnego do obsługi inwestycji, nie mógł przewidzieć, że w przyszłości będą obowiązywały przepisy prawa, które umożliwią realizację odwrotnego procesu, a o uznaniu, czy teren ten został wykorzystany na cel wywłaszczenia będą decydowały szczegóły". Wywód ten uznać należy za sprzeczny z obowiązującą ustawą. Tak znaczne prezentowane przez Gminę rozszerzenie pojęcia "cel wywłaszczenia" pozwoliłoby bowiem na wywłaszczanie dowolnych nieruchomości, na których cel wywłaszczenia wcale nie ma być realizowany, a następnie posadowienia tam obiektów tymczasowych, a po ich usunięciu przyjęcie, że ponieważ stanowiły one "zaplecze" to nieruchomość nie podlega zwrotowi albowiem, choć cel wywłaszczenia nie został na niej zrealizowany to jednak była w realizacji celu tego "pomocna". Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że decyzja wywłaszczeniowa odwołując się do planu realizacyjnego jednoznacznie wskazała jako cel wywłaszczenia budowę osiedla, nie zaś teren, na którym miałyby zostać posadowione jedynie obiekty tymczasowe, z mocy samego prawa podlegające następnie rozbiórce. Żaden natomiast element osiedla na terenie przedmiotowej nieruchomości nie powstał, także i obecnie przedmiotowy teren jest niezagospodarowane. W konsekwencji Sąd podziela przekonanie organów o konieczności zwrotu nieruchomości, jako jedynej wadliwości podjętych przez organy decyzji dopatrując się, jak wskazano powyżej, w skierowaniu ich m.in. do osób w dacie podejmowania rozstrzygnięć nieżyjących, zamiast ich spadkobierców. Jednocześnie Sąd uczula organy na fakt, iż postępowanie w sprawie trwa już 13 lat, a tym samym niezbędna jest sprawność podejmowanych działań umożliwiających ostateczne zakończenie sprawy. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2017, poz. 1369 zwanej dalej: p.p.s.a.) orzec jak w sentencji. O kosztach nie orzekano. Sąd, na podstawie art. 206 p.p.s.a., odstąpił od ich zasądzenia albowiem żaden z argumentów skargi nie został uwzględniony.