II SAB/Rz 40/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w [...] S.A. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej -skargę oddala- Przedmiotem skargi A. K. jest bezczynność Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w [....] SA, dalej zwanego dalej "Spółką" w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Wnioskiem z dnia 8 listopada 2012 r. A. K. zwrócił się do Spółki o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej organizacji kontroli biletów w komunikacji autobusowej żądając: 1. udzielenia odpowiedzi na pytanie: ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów, 2. udzielenia odpowiedzi na pytanie: czy kontrolerzy zatrudnieni są bezpośrednio w Spółce czy tez kontrolę biletów realizuję podmiot zewnętrzny? O ile jest o podmiot zewnętrzny zwrócił się o wskazanie: a) nazwy i adresu tego podmiotu, b) okresu na jaki zawarto obecną umowę na usługę kontroli biletów, c) ogólnej informacji, na jakich zasadach podmiot jest wynagradzany za wykonanie tej usługi (stawka za kontrolę, procent od wpływów ryczał itd.), przy czym wnioskodawca nie żądał podawania konkretnych kwot, w sytuacji gdy umowę na usługę kontroli biletów zawarto z więcej niż jednym podmiotem, zwrócił się, aby informacje dotyczyły każdego z nich. 3. przesłania wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów, a jeżeli stosowanych jest kilka wzorów zażądał przesłania każdego z nich. Pismem z dnia 9 marca 2013 r. oraz e-mailem z dnia 23 marca 2014 r. skarżący ponowił swój wniosek. W dniu 11 czerwca 2014 r. ponownie przesłał na adres Spółki pierwotny wniosek za pośrednictwem operatora pocztowego. W skardze na bezczynność Spółki w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, która wpłynęła do siedziby Spółki w dniu 7 lutego 2017 r., a do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w dniu 5 czerwca 2017 r. A. K. zażądał: uznania, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, zobowiązania strony przeciwnej do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie informacji publicznej, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), zakreślenia organowi 14 - dniowego terminu na załatwienie sprawy (art. 286 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2016r. poz. 1764, dalej "u.d.i.p."), uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., rozpoznania sprawy na podstawie art. 119 pkt 2 i 4 p.p.s.a. w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym), zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych (art. 200 p.p.s.a.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że pomimo upływu blisko 4 lat od złożenia wniosku i podjętych prób ponaglenia spółki, do chwili wniesienia skargi Spółka nie udostępniła wnioskowanych informacji publicznych, ani nie wydała w tym zakresie decyzji administracyjnej. Uzasadnia to zarzut bezczynności. W ocenie skarżącego Spółka jest podmiotem zobowiązanym w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, wykonuje bowiem zadania publiczne w zakresie publicznego transportu zbiorowego, jak również dysponuje publicznym majątkiem w postaci dopłat z budżetu państwa do biletów ulgowych. W chwili złożenia wniosku wyłącznym akcjonariuszem Spółki był Powiat [...] i wedle wiedzy skarżącego sytuacja ta nie uległa zmianie do chwili wniesienia skargi. Dane o organizacji kontroli biletów, takie jak liczba kontrolerów, wzór identyfikatora upoważniającego do kontroli, dane dotyczące umów z firmami zewnętrznymi w tym zakresie — stanowią informację publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., co potwierdzają liczne orzeczenia sądów administracyjnych w sprawach o zbliżonej problematyce. Czasokres bezczynności i brak reakcji na korespondencje skarżącego pozwala przyjąć, że bezczynność ma charakter rażący i tym samym przyznać skarżącemu sumę pieniężną z tego tytułu. Zaznaczył, że ustawodawca nie uzależnia przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od wykazania konkretnej szkody w majątku skarżącego wynikłej z bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, ze sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, w przypadku rozpoznania skargi wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego o ile takie wynikną. W odpowiedzi na wniosek Spółka wskazała, że jest spółką prawa handlowego, której akcjonariuszami są wyłącznie osoby prywatne. Spółka nie realizuje żadnych działań i zadań z zakresu sfery stosunków publicznych. Nie posiada także i nie posługuje się majątkiem publicznym (ani państwowym ani samorządowym). Akcjonariuszem większościowym jest S. S., który nabył akcje od [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z/s w [...], która z kolei nabyła je uprzednio od Starostwa Powiatowego w [....]. Spółka jest podmiotem prywatnym, a w związku z tym w jej opinii w dacie wnoszenia skargi nie podlegała i nie podlega obowiązkom, na które powołuje się skarżący. Pozostałymi akcjonariuszami są byli pracownicy Spółki. Aktualnie Spółka jest na etapie likwidacji i nie prowadzi działalności gospodarczej. Wniosek o ogłoszenie upadłości został oddalony, a Spółka przeszła nieudane próby restrukturyzacyjne. W ocenie Spółki sprawa nie należy do jurysdykcji sądów administracyjnych. Niezależnie od powyższego wskazała, że nie była i nie jest zobowiązana do udostępnienia skarżącemu żądanych przez niego informacji z uwagi na, że żądane informacje z uwagi na ich charakter nie stanowiły informacji publicznych w rozumieniu właściwych przepisów. Zarządzeniem z dnia 23 czerwca 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Rz 40/17 wezwano Spółkę do wyjaśnienia czy jest podmiotem wykonującym zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie publicznego transportu zbiorowego, na podstawie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu drogowego, potwierdzenia zgłoszenia przewozu lub decyzji o przyznaniu otwartego dostępu (art. 5 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1867 ze zm., dalej "u.op.t.z.") oraz czy posiada uprawnienie do otrzymywania finansowanych z budżetu państwa dopłat do przewozów w rozumieniu art. 8a ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (t.j. Dz. U. 2012, poz. 1138 ze zm.), a tym samym czy stosownie do art. 8 ust. 4 pkt 1 – 3 powołanej wyżej ustawy: 1) posiada zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, wydane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, z późn. zm.); 2) stosuje kasy rejestrujące posiadające pozytywną opinię ministra właściwego do spraw finansów publicznych, które umożliwiają określenie kwoty dopłat do przewozów w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych; 3) zawarła umowę z samorządem województwa określającą zasady przekazywania przewoźnikom dopłat. W piśmie z dnia 7 lipca 2017 r. w nawiązaniu do odpowiedzi na skargi A. K. nie zgodził się z twierdzeniem Spółki jakoby sprawa nie należała do kognicji sądów administracyjnych, bowiem w jego ocenie pozostaje to w oczywistej sprzeczności art. 21 u.d.i.p. Wniosek był kierowany do Spółki w czasie, kiedy stanowiła wyłączną własność Powiatu [...], a także wykonywała zadania publiczne związane z transportem zbiorowym i dysponowała publicznym majątkiem w postaci dotacji z budżetu państwa w postaci biletów ulgowych. Późniejsze przejście Spółki w ręce prywatne i zaprzestanie świadczenia zadań publicznych nie może ex post skutkować bezzasadnością wniosku o udostępnienie informacji publicznej tym bardziej, że dotyczy on okresu z końca 2012 r. Ponadto jak wynika z danych pozyskanych z Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], jeszcze w 2016 r., Spółka otrzymała kwotę 152 100,36 zł tytułem dopłaty do przewozów pasażerskich. Z kolei wniosek o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu jakichkolwiek kosztów, nawet w razie wygranej Spółki nie znajduje podstawy prawnej na gruncie p.p.s.a. W odpowiedzi na wezwanie z dnia 23 czerwca 2017 r. w piśmie z dnia 14 lipca 2017 r. Spółka wyjaśniła, że nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Spółka nie posiada też uprawnień do otrzymywania finansowych z budżetu państwa dopłat do przewozów w rozumieniu art. 8 a ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została oddalona, bowiem okazała się niezasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U, z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz\powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Na mocy art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa Się w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12, CBOSA). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione Wątpliwości adresata odpowiedź! co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi ha jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12, CBOSA). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. Ocena zasadności skargi sądowoadministracyjnej w sprawie dotyczącej bezczynności w udzieleniu informacji publicznej zależy od ustalenia czy określony podmiot odpowiada cechom instytucji zobowiązanych mocą ustawy do ich udzielenia, a więc czy jest to jeden z podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz od tego czy informacja której skarżący żądał, posiada walory informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust, 1 u.d.i.p. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 63). W myśl art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są tylko takie podmioty, które są w posiadaniu takich informacji. Z powyższego jednoznacznie wynika, że przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi na bezczynność, Sąd zobligowany jest ocenić czy Spółka od której Skarżący domagał się udostępniania określonych danych, należy do kręgu podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej – podmiotów zobowiązanych prawem do stosowania przepisów u.d.i.p.. Dopiero pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie będzie równoznaczna z przyjęciem, iż Organy Spółki były potencjalnie zobligowane do stosowania przepisów u.d.i.p., a tym samym do podjęcia określonej w tych przepisach reakcji wobec złożonego przez skarżącego wniosku. Sąd po przeprowadzeniu analizy akt sprawy oraz stosownych przepisów prawa, doszedł do wniosku, iż Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w [...] S.A. nie jest w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a także innych przepisów tej ustawy, podmiotem zobligowanym przez ustawodawcę do udostępnienia informacji publicznej. Przypomnieć należy, że po myśli art. 4. ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie ulega wątpliwości, że Spółka nie należy do kategorii podmiotów wymienionych w pkt 1, 2, 3, i 4. Dlatego też, Sąd podjął działania mające na celu wyjaśnienie i ustalenie czy jednostka ta należy do kategorii podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Wyjaśnić należy, że według informacji pochodzących od Prezesa Spółki, podmiot ten jest przedsiębiorcą bez majątkowego udziału Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego (publicznych osób prawnych). Akcjonariuszami Spółki są : S. S. oraz pracownicy Spółki. Ten fakt nie wyłączałby możliwości przyznania Spółce statusu podmiotu administracji w znaczeniu funkcjonalnym, gdyby jednostka ta wykonywała zadania publiczne z zakresu transportu publicznego czy dysponowała majątkiem publicznym w formie dopłat do biletów ulgowych. Te cechy aktywności Spółki wpisywałyby się w zakres normy art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Takie stanowisko obecnie dominuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, czego przykładem są w szczególności poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego wypowiedziane w wyrokach: z 17 października 2013 r., OSK 952/13; z 6 marca 2013 r., I OSK 2917/12 i z dnia 17 lipca 2013 r., I OSK 1390/13 (wszystkie opubl. w CBOSA). Z odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 23 czerwca 2017 r. wynika jednoznacznie, że Spółka ani nie wykonuje zadań publicznych ani nie dysponuje majątkiem publicznym (pismo Spółki z dnia 14 lipca 2017 r.). Fakt, że wg. informacji podanych przez A. K. takim majątkiem dysponowała w 2016 r. nie ma znaczenia dla oceny jej podmiotowości administracyjnej w niniejszej sprawie, dla której znaczenie posiada obecny status Spółki. WSA bada stan bezczynności organów administracji publicznej na chwilę wniesienia skargi. Sąd nie może stosować przepisów wyrażonych w art. 149 P.p.s.a. wobec jednostek nie podlegających przepisom u.d.i.p., a więc podmiotów nie wymienionych w powołanym już art. 4 u.d.i.p. Z powyższego wynika, że Spółka, jako podmiot nie zobligowany do udostępnienia informacji publicznej nie jest zobowiązana do stosowania przepisów u.d.i.p. To ustalenie musiało więc skutkować oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.