II OSK 1009/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 688/17 w sprawie ze skargi I. P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r. oddalił skargę I. P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: WWINB decyzją z dnia [...] maja 2017 r. rozpoznając po raz czwarty sprawę, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej PINB) z dnia [...] marca 2017 r., w której na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – dalej p.b.), nakazano I. P. rozbiórkę budynku gospodarczo – garażowego na działkach nr [...] i [...] na O. w miejscowości T., gm. K. I. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucił, że organy bezpodstawnie przyjęły, iż wykonany budynek gospodarczo – garażowy jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie, na którym posadowiono obiekt. W konkluzji skarżący zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Sąd wskazał, że bezspornym w sprawie jest, że budynek gospodarczo – garażowy wzniesiony na działkach nr [...] i [...] jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., wymagającą pozwolenia na budowę oraz że obiekt ten został wzniesiony bez pozwolenia na budowę. W sprawie winny więc mieć zastosowanie przepisy art. 48 p.b. Organy nałożyły na inwestora zobowiązanie do przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz odmówił wydania pozytywnego zaświadczenia o zgodności inwestycji, która miała podlegać legalizacji, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. w części dotyczącej działek nr [...],[...] i [...] w C., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Kórniku nr XXIX/363/2001 z dnia 7 lutego 2001r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 18, poz. 237), wyjaśniając, że inwestycja nie jest zgodna z planem. Postanowienie to zostało poddane kontroli Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej SKO) oraz Sądów I i II instancji. Kontrola ta potwierdziła prawidłowość wydanego zaświadczenia, co nie pozwalało organom nadzoru budowlanego na pozytywne zakończenie procesu legalizacyjnego. Sąd wskazał, że organy administracji i Sąd orzekający w tej sprawie są związane prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 918/15. Wyrokiem tym Sąd oddalił skargę na postanowienie SKO z dnia [...] września 2015 r. wskazując, że prowadzona przez skarżącego budowa nie jest zgodna z obowiązującym dla działek nr [...] i [...] planem miejscowym. Skarga kasacyjna wywiedziona od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 124/16. Dokonując oceny zarzutów odwołania i skargi Sąd stwierdził, że stanowią one niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sygn. akt IV SA/Po 918/15. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł I. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów procesowych. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie: I. prawa materialnego: 1) art. 48 ust. 2 i 3 p.b. przez błędne przyjęcie, iż organ I i II instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie i zastosował przepisy prawa materialnego ustalając, iż budynek został usytuowany przez skarżącego wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz poprzez ustalenie, iż załącznik graficzny do uchwały nr XXIX/363/2001 Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 7 lutego 2001 r., skutecznie wprowadza ograniczenie w zabudowie terenu - działek nr [...],[...] i [...] w C., wskutek czego odmowa wydania zaświadczenia o zgodności budowy budynku z ww. ustaleniami była w pełni uzasadniona; II. przepisu postępowania: 1) błędne ustalenie, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. w części dotyczącej działek nr ewid. [...],[...],[...] w C., zawiera - w sposób prawnie wiążący - wskaźniki dotyczące odległości poszczególnych linii zabudowy i wynikające z tego ograniczenia budowy obiektów na tym terenie, wskutek czego odmowa wydania zaświadczenia o zgodności budowy budynku z ww. ustaleniami była w pełni uzasadniona; 2) błędne ustalenie, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. w części dot. działek nr [...],[...] i [...] w C., regulując warunki zabudowy mieszkaniowej, odnosi się też do budowy innych budynków o funkcji niemieszkalnej, lecz gospodarczej (towarzyszącej funkcji mieszkalnej), i w konsekwencji uznanie, iż zastosowanie do tych budynków gospodarczych ma § 9 ust.3 pkt 2 planu; 3) błędne ustalenie, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. w części dotyczącej działek nr ewid. [...],[...],[...] w C., zawiera - w sposób prawnie wiążący - wskaźniki dotyczące odległości poszczególnych linii zabudowy i wynikające z tego ograniczenia budowy obiektów na tym terenie, wskutek czego nakazanie rozbiórki ww. budowy budynku, jako zrealizowanego niezgodnie z ww. planem, było w pełni uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zauważyć przede wszystkim trzeba, że podnosząc zarzut naruszenia "przepisu postępowania" w skardze kasacyjnej nie podano, jaki to przepis miał zostać naruszony. Zarzut ten jest więc błędnie skonstruowany, a przez to bezzasadny. Jak już wyżej zaznaczono, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, "domyślać się", co strona mogła mieć na myśli i rozważać, jakie przepisy – niewskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie – mogły zostać naruszone. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 p.b. podkreślić należy, że zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 p.b., a zatem po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. Wydanie decyzji na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 p.b. jest konsekwencją niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 art. 48 p.b. Zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 p.b. nie jest więc zasadny, gdyż przepisy te nie były stosowane w kontrolowanym postępowaniu. Wbrew twierdzeniom zawartym w zarzutach podniesionych w skardze kasacyjnej, kontrolując prawidłowość decyzji podjętej na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 p.b. sąd administracyjny sprawdza jedynie, czy zostały spełnione przesłanki wynikające z tych unormowań, tj. czy mający podlegać rozbiórce obiekt jest obiektem budowlanym, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 p.b. oraz czy obowiązki, o których mowa w ust. 3 art. 48 p.b. faktycznie nie zostały spełnione w terminie. W niniejszej sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji organy nadzoru budowlanego ustaliły, że przedmiotowy obiekt jest obiektem budowlanym, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 p.b., a także, iż obowiązki, o których mowa w ust. 3 art. 48 p.b. nałożone na skarżącego kasacyjnie postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2014 r. nie zostały spełnione w terminie. Niespełnienie tych obowiązków było konsekwencją odmowy wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Burmistrza Gminy K. (postanowienie z [...] października 2015 r.). Zgodność z prawem tej odmowy została poddana kontroli i w jej wyniku potwierdzona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (postanowienie z dnia [...] września 2015 r.), a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (wyrok z dnia 10 lutego 2016 r., IV SA/Po 918/15) i Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 8 grudnia 2016 r., II OSK 1240/16). Kwestia ta została zatem prawomocnie rozstrzygnięta i nie mogła ponownie być badana w niniejszym postępowaniu. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zarówno naruszenia przepisu postępowania (jak już wyżej wskazano, w skardze kasacyjnej nie podano jednak, jaki to przepis miał zostać naruszony, co już sprawia, że zarzut ten – jako nieprawidłowo zredagowany – nie może być uznany za zasadny), jak i naruszenia prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 i 3 p.b., sprowadzają się w istocie do polemiki z rozstrzygnięciem odmawiającym wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc z rozstrzygnięciem już prawomocnie przesądzonym i nie podlegającym weryfikacji w niniejszym postępowaniu. Dlatego też – jako nie odnoszące się do kwestii rozstrzyganych w niniejszym postępowaniu – nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Podkreślić należy, że już w skardze kasacyjnej wniesionej w sprawie II OSK 1240/16 wywodzono, że błędne jest zakwalifikowanie budynku skarżącego jako budynku garażowego i do twierdzeń tych Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się w motywach wyroku z dnia 8 grudnia 2016 r. W odniesieniu do wywodów zawartych w skardze kasacyjnej, że w przedmiotowym budynku "są zamontowane drzwi umożliwiające wjazd pojazdów osobowych, lecz w praktyce wykorzystywany nigdy nie był on (...) jako garaż", zauważyć jedynie wypada, że nie jest to trafny argument. Przykładowo wskazać można, że fakt, iż nikt nie zamieszkuje w budynku mieszkalnym nie sprawia, że budynek ten przestaje być budynkiem mieszkalnym. Niemniej jednak, także przy założeniu, że obiekt ten nie jest budynkiem garażowym, nie zmienia to faktu, że skarżący kasacyjnie nie spełnił w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 art. 48 p.b., co jest konsekwencją odrębnego, prawomocnie zakończonego postępowania, a kwestia zgodności obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie może być rozstrzygana w decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 p.b. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wobec spełnienia przesłanek z art. 182 § 2 p.p.s.a.