II OSK 3152/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 187/17 w sprawie ze skargi J. P. i M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 187/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P. i M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] lutego 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] lipca 2016 r., nr [...], nakazującej J. P. i M. P. doprowadzić do stanu poprzedniego przebudowane w warunkach samowoli budowlanej oraz z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych lokale mieszkalne przy ul. [...] w Z. – oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. P. i M. P., wnosząc na podstawie art. 173 i 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucili: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 66 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że przez "schody stałe" należy rozumieć tylko schody, które nie są ruchome, a wskutek tego na błędnym uznaniu, że pojęcie "schody stałe" nie jest przeciwieństwem pojęcia "schodów pomocniczych"; podczas gdy przez "schody stałe" należy rozumieć takie schody, których funkcja sprowadza się do zapewnienia dostępu do pomieszczeń na różnych poziomach, a w konsekwencji, jeśli dostęp do pomieszczeń na różnych poziomach jest już zapewniony za pomocą schodów stałych, to inne schody posadowione w tym samym budynku pełnią funkcję schodów pomocniczych, w związku z czym nie muszą spełniać parametrów przewidzianych dla schodów stałych; 2) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) poprzez błędne przyjęcie, że decyzja w sprawie usunięcia skutków samowoli budowlanej ma charakter związany, co uniemożliwia jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono m.in., że przedstawiona przez Sąd I instancji interpretacja "schodów stałych", o których mowa w § 66 rozporządzenia, a zgodnie z którą nie są one przeciwieństwem pojęcia "schodów tymczasowych" ani też "schodów pomocniczych", jest błędna. W ocenie skarżących kasacyjnie ww. błąd wykładni miał kluczowe znaczenie dla sprawy. Wadliwa interpretacja § 66 rozporządzenia rzutowała na dokonaną przez Sąd ocenę kwestii procesowych – wpłynął on na przyjęcie przez Sąd, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie usunięcia skutków samowoli budowlanej nie może podlegać zmianie w trybie art. 155 k.p.a., ponieważ ma ona charakter związany. Zdaniem skarżących kasacyjnie, możliwość zmiany ww. decyzji nie była ograniczona art. 51 Prawa budowlanego, ponieważ w sprawie organ wydający decyzję w sprawie usunięcia skutków samowoli budowlanej miał do wyboru więcej niż jedno zgodne z prawem rozstrzygnięcie, jeśli dokonałby prawidłowej interpretacji § 66 rozporządzenia. W sprawie możliwe było usunięcie stanu niezgodności z prawem poprzez nałożenie obowiązku mniej dotkliwego dla stron, skoro schody zamontowane w lokalach skarżących można było uznać za schody inne niż stałe, a więc niepodlegające obowiązkom wynikającym z § 66 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a sposób jej sformułowania wskazuje na niepełne zrozumienie zasad postępowania kasacyjnego w tym wymogów związanych z poprawnym procesowo sformułowaniem przedmiotowego środka odwoławczego. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) Naczelny Sad Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami kasacyjnymi wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, określenia formy naruszenia i jej uzasadnienie. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej jej autor zarzut zawarty w punkcie 1) ograniczył do wskazania, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 66 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że przez "schody stałe" należy rozumieć tylko schody, które nie są ruchome. Po pierwsze przepis ten nie był w tej sprawie stosowany, ani przez organy, ani tym bardziej przez sąd I instancji. Sąd wojewódzki na końcu swojego uzasadnienia tylko "ubocznie zauważył, że wniosek o zmianę decyzji w ogóle oparty był na błędnym rozumowaniu § 66 rozporządzenia." Po drugie powyższy zarzut nie został powiązany z zarzutem naruszenia przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Istota sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy w trybie art. 155 kpa można zmienić lub uchylić decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 prawa budowlanego. Przypomnieć trzeba, że decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., na podstawie wyżej wskazanego artykułu ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nakazał J. P. i M. P. doprowadzić do stanu poprzedniego przebudowane w warunkach samowoli budowlanej oraz z naruszeniem przepisów techniczno - budowlanych lokale mieszkalne przy ul. [...] w Z. poprzez: demontaż schodów zabiegowych drewnianych łączących kondygnacje w obrębie lokali nr [...] i [...], zdemontowanie obudowy skrzydła drzwiowego zewnętrznego do lokalu mieszkalnego nr [...] w celu odtworzenia wejścia do tego lokalu, zabudowanie otworu o wymiarach 90x280 cm w stropie międzykondygnacyjnym wykonanego w celu zamontowania opisanych powyżej schodów - z zachowaniem zasad sztuki budowlanej. Skarżący nie odwołali się od tej decyzji i stała się ona ostateczna i prawomocna. Podkreślić należy, że art. 155 k.p.a. jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych i nie służy ponownemu rozpoznaniu sprawy. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron; przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. W orzecznictwie sądowym oraz w piśmiennictwie ukształtował się jednolity pogląd co do znaczenia użytego w tym przepisie sformułowania "przepisy szczególne", jako przesłanki negatywnej stosowania art. 155 k.p.a., zawartej w przepisach odrębnych. Chodzić tu będzie nie tylko o wyrażony expressis verbis zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, czy też zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym (zob. J. Borkowski [w] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz" Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002 r., str. 685 - 686), ale także uregulowany w poszczególnych ustawach "własny" tryb zmiany decyzji ostatecznej, wydanej w oparciu o przepisy takiej ustawy. Przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji należy rozumieć m.in. takie przepisy, które w sposób jednoznaczny kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym. Należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, że w trybie art. 155 k.p.a. nie można zmienić decyzji z [...] lipca 2016 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., która stanowiła reakcję na samowolę budowlaną. Zmiana lub uchylenie decyzji jest możliwa jeżeli ustawodawca w przepisie prawa materialnego przewiduje pewien luz decyzyjny, natomiast art. 51 ust. 1 pkt. 1 prawa budowalnego jest obligatoryjny. Decyzja wydana na podstawie ten normy jest decyzją związaną, którą organ zobowiązany jest wydać jeżeli uzna, że samowoli budowlanej nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Uchylenie takiej decyzji prowadziłoby do powrotu stanu niezgodności z prawem co jest sprzeczne z celem regulacji ustawowej. Zaznaczyć też należy, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że zmiana stanu prawnego i faktycznego wyklucza możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a., bowiem zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej może być dokonywana w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Nie można postępowania w trybie art. 155 k.p.a. traktować jako kolejnej instancji służącej naprawianiu błędów popełnionych we wcześniejszych etapach postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt. II OSK 1810/09, Lex 746810). Nie można zgodzić się też ze skarżącymi kasacyjnie, iż w sprawie występuje "słuszny interes strony", o którym mowa we wskazanym wyżej przepisie. Choć jest to pojęcie niezdefiniowane nie oznacza samej woli czy chęci strony do uchylenia decyzji. Wyrażenie to należy rozumieć wyłącznie jako interes prawny, a nie faktyczny. Słuszny interes strony nie może być sprzeczny z interesem społecznym, a takim jest zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej jak i zasada legalności działania zawarta w art. 6 k.p.a. Skarżący kasacyjnie nie mogą oczekiwać, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] lipca 2016 r., która zmierzała do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, będzie uchylona z tego powodu, że taka jest ich wola, którą nazywają "słusznym interesem strony". Strona będąca adresatem decyzji nakładającej na nią obowiązek przywrócenia stanu zgodnego z prawem nie może przy zastosowaniu trybu z art. 155 k.p.a. być w lepszej wręcz uprzywilejowanej sytuacji niż inne osoby na które nałożono podobne obowiązki i wykonały je dobrowolnie lub w drodze egzekucji. Taka sytuacja prowadziłaby do naruszenia fundamentalnej zasady na jakiej opiera się system prawny, zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust.1 Konstytucji RP. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.