II OSK 1363/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1949/17 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1949/17, oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Powyższą decyzją organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 298 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 3 i ust. 4, art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm., zwana dalej: "p.o.ś."), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2016 r., nr [...] oraz orzekł o wymierzeniu Gminie [...] administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 170 022, 00 zł za przekroczenie w 2015 r. warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], zmienioną decyzją tegoż organu z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...]. Podejmując rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że powołany w podstawie prawnej decyzji przepis art. 305 ust. 1 p.o.ś., stanowi, że "Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia: 1) przekroczenie warunków korzystania ze środowiska określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 2, lub decyzjach, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 4, lub decyzjach o dopuszczalnym poziomie hałasu stwierdza się, stosując odpowiednio art. 299-304; 2) przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone: a) o 80 % - w przypadku składu ścieków, b) o 10 % - w przypadku procentowej redukcji stężeń substancji w oczyszczanych ściekach, c) w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary - w przypadku stanu ścieków, d) o 10 % - w przypadku ilości odprowadzanych ścieków". Z kolei art. 305a ust. 2 p.o.ś. stanowi, że "Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli nie są spełnione warunki prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a". Sąd I instancji zauważył, że w cytowanym art. 305a ust. 2 p.o.ś. przyjęto pewną fikcję prawną, bowiem uznaje się, że doszło do oznaczonego przekroczenia warunków korzystania ze środowiska w zakresie np. wprowadzania ścieków do wód, jeżeli nie zostały spełnione warunki prowadzenia pomiarów, określone dyspozycją art. 147a cyt. ustawy. Wprowadzenie powyższego rozwiązania uzasadniane było potrzebą dostosowania zasad kontroli i obowiązki podmiotów w zakresie monitoringu stanu i składu ścieków do przepisów wspólnotowych. Zakładano, że podstawą oceny, czy warunki pozwoleń dotyczące dopuszczalnej emisji są przestrzegane, będą wyniki pomiarów wykonywanych przez laboratoria posiadające akredytacje lub wdrożony system jakości, ewentualnie uprawnienia do badań nadane w trybie przepisów o substancjach i preparatach chemicznych. Wobec praktycznego braku możliwości sprawdzenia przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska, w toku kontroli, faktu przekroczenia dopuszczalnych wielkości emisji w doprowadzanych ściekach, jak również, jeżeli wymagane są ciągłe pomiary emisji – przyjęto arbitralnie, że w takich sytuacjach nastąpiło przekroczenie wielkości dopuszczalnych w określonym stopniu. Sąd I instancji odwołał się także do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS 1/14, w której stwierdzono, że jeżeli nie jest spełniony warunek prowadzenia pomiarów przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 p.o.ś., jest to wystarczająca podstawa stosowania, do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, art. 305a ust. 1 tej ustawy. Następnie, Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 147a ust. 1 p.o.ś., "Prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani zapewnić wykonanie pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez: 1) akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz.U. z 2010 r. Nr 138, poz. 935, z późn. zm.) lub 2) certyfikowane jednostki badawcze, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach i ich mieszaninach (Dz. U. Nr 163, poz. 322, oraz z 2012 r., poz. 908) - w zakresie badań, do których wykonywania są obowiązani". Z kolei przepis art. 147a ust. 1a p.o.ś. stanowi, że "Prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia, posiadający certyfikat systemu zarządzania jakością, mogą wykonywać pomiary wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, do których wykonania są obowiązani, w tym pobieranie próbek własnym laboratorium, pod warunkiem że laboratorium to jest również objęte systemem zarządzania jakością lub jest zapewniony automatyczny pobór próbek przy użyciu probierni objętej nadzorem metrologicznym". Wedle art.147a ust. 1b cyt. ustawy "Przepisów ust. 1 i 1a nie stosuje się do wykonywania pomiarów: 1) ilości pobieranej wody, do których są obowiązani prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia; 2) wielkości emisji, do których jest obowiązana służba radiokomunikacyjna amatorska w rozumieniu art. 2 pkt 37 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.)". Sąd I instancji podał za organem, że skarżąca w 2015 roku wykonała 12 analiz jakości ścieków dopływających i odpływających z oczyszczalni w Laboratorium [...] sp. z o.o. z siedzibą w K., posiadającym certyfikat akredytacji nr [...]. Próbki ścieków pobierane były przez obsługę oczyszczalni. Jednakże skarżąca nie posiadała certyfikatu systemu zarządzania jakością, ani własnego laboratorium. W tych okolicznościach, Sąd I instancji stwierdził, że skoro w 2015 roku próbki ścieków do analizy nie zostały pobrane z zachowaniem zasad określonych w art. 147a p.o.ś., to wyniki ich badań nie mogły być uznane za miarodajne dla ustalenia wielkości emisji. Skoro skarżąca jako podmiot korzystający ze środowiska nie dochowała warunków prawidłowego prowadzenia pomiarów, to prawidłowo przyjęto, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód zostały przekroczone w przypadku składu ścieków o 80%. Reasumując, Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina [...], wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów postępowania za pierwszą instancję, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188, zwana dalej: "p.u.s.a."), w zw. z art. 3, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., poprzez niedokonanie prawidłowej i pełnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2017 r., w sytuacji niedokonania prawidłowej i pełnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 - 11, art. 73, art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2017 r., pomimo iż zaskarżona decyzja narusza ww. przepisy prawa poprzez: - naruszenie zasad: praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do organów administracji, informowania stron, wyjaśniania zasadności przesłanek, - nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, - niedopuszczenie dowodów w postaci protokołów kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, - niepowołanie pełnej podstawy prawnej decyzji, niedokonanie wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, niewyjaśnienie w uzasadnieniu prawnym podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2006 r. nr 137, poz. 984 ze zm.) – (ani organ, ani Sąd nie wskazał konkretnego przepisu tego rozporządzenia - § 5), przez błędną jego wykładnię tj. poprzez przyjęcie, że organ prawidłowo zastosował przepisy nieobowiązujące w chwili wydania decyzji; b) art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a i ust. 2 p.o.ś., poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny przez Sąd zastosowania tego prawa materialnego przez organ administracji i w konsekwencji przyjęcie, że organ prawidłowo wskazał ten przepis jako podstawę wymierzenia kary - w sytuacji, kiedy organ oceniając spełnienie warunków pozwolenia wodnoprawnego, wskazał na akt prawny (który został uchylony) i niespełnienie warunków określonych w tym uchylonym akcie prawnym, przyjął jako podstawę do naliczenia kary administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Skarżąca kasacyjnie Gmina [...] podniosła zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego jak i materialnego. Przede wszystkim, należy zwrócić uwagę, że podniesione zarzuty naruszenia prawa procesowego powtarzają się częściowo w zakresie wskazania przepisów, które zostały naruszone jak i opisanych skutków naruszenia, co uzasadnia odniesienie się do nich w sposób łączny. Przede wszystkim niezasadny jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W kontekście wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną należy podkreślić, że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Natomiast rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt. I OSK 1505/19, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uchybienia Sądu I instancji w zakresie braku odniesienia się przez ten Sąd do zarzutów podniesionych w skardze w punktach 2-6 nie świadczy o braku przeprowadzenia należytej kontroli zaskarżonej decyzji, jak i o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, w zaskarżonej decyzji wskazano właściwe podstawy prawne jak i przedstawiono właściwe uzasadnienie faktyczne i prawne adekwatne do stanu sprawy. Powołanie w zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2006 r. nr 137, poz. 984 ze zm.), które utraciło moc 31 grudnia 2014 r. nie było błędem. Stanowiło ono w istocie element stanu faktycznego sprawy. Konieczność odwołania się do niego wynikała z faktu wskazania go w decyzji z [...] sierpnia 2012r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, w której organ udzielający tego pozwolenia określając dopuszczalne stężenia zanieczyszczeń odniósł się do tego właśnie aktu. Także brak odniesienia się do protokołów kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jest nieuprawniony. Protokoły te załączone są do akt postępowania administracyjnego i organ odwoławczy wyraził swoje stanowisko odnośnie ich treści. W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd nie musiał się do nich odnosić. Niespornym jest bowiem, że w pierwszym protokole nie zwrócono uwagi na uchybienia w zakresie sposobu pobierania próbek, natomiast w drugim fakt ten zakwestionowano. Okoliczności te pozostają bez wpływu na wynik sprawy, bowiem niekwestionowane jest przez stronę skarżąca kasacyjnie, że pobór próbek odbywał się z naruszeniem art. 147a ust. 1a p.o.ś. Niezrozumiały zatem w opisanej sytuacji jest zarzut niedopuszczenia dowodu z wymienionych protokołów kontroli. W sprawie nie doszło, do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej. Stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób pełny, a materiał dowodowy należycie rozważony, adekwatnie do przesłanek materialnoprawnych stanowiących podstawę prawną kontrolowanego przez Sąd I instancji orzeczenia. Istotną okolicznością faktyczną, która stanowiła podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego był fakt poboru próbek do analizy w sposób naruszający przepisy prawa. Okoliczność ta nie została zakwestionowana w toku postępowania, jak również nie zakwestionowano sposobu wyliczenia i wysokości nałożonej kary. Także zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Wymieniony przepis wobec oddalenia skargi nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. wymienionego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r., to jak wyżej powiedziano, konieczność odwołania się do niego wynikała z faktu wskazania go w decyzji udzielającej pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie ścieków. Ustalone w nim maksymalne dopuszczalne stężenia zanieczyszczeń jak i ilość pomiarów stały się podstawą do wyliczenia wysokości kary. Nie wskazanie zatem żadnego z przepisów wymienionego rozporządzenia nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, bowiem wszystkie niezbędne dane związane z jego zastosowaniem zawarte były w pozwoleniu wodnoprawnym z 2012 r. Podniesiony zarzut jest zatem nieuprawniony. Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art. 305a ust 1 pkt 2 lit. a i ust. 2 p.o.ś. Nie został on szerzej rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Z jego treści wynika, że skarżący kasacyjnie upatruje naruszenie wymienionego przepisu przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ prawidłowo wskazał ten przepis jako podstawę wymierzenia kary - w sytuacji, kiedy organ oceniając spełnienie warunków pozwolenia wodnoprawnego, wskazał na akt prawny (który został uchylony) i niespełnienie warunków określonych w tym uchylonym akcie prawnym, przyjął jako podstawę do naliczenia kary administracyjnej. Jakkolwiek powołane wyżej rozporządzenie z dnia 24 lipca 2006 r. nie obowiązywało w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, to jak już powiedziano, konieczność jego stosowania została wyraźnie wskazana w decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, w której organ udzielający tego pozwolenia określając dopuszczalne stężenia odniósł się do tego właśnie aktu. Prawidłowość takiej interpretacji akceptowana jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1872/14, wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1240/17 – publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołany przepis prawa materialnego został zatem prawidłowo zastosowany w sprawie. Z przytoczonych wyżej względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).