I OSK 2957/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt: II SAB/Sz 34/17 w sprawie ze skargi R.P. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Goleniowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt: II SAB/Sz 34/17 oddalił skargę R.P. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Goleniowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: R.P. pismem z dnia 3 lipca 2016 r. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w Goleniowie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o: 1) wyszczególnienie wypłaconych odszkodowań z tytułu powództwa Skarbu Państwa przeciwko ZK Goleniów od 2010 do 2016 r., 2) czego te odszkodowania dotyczą – podanie powodów, 3) wymienienie wypłaconych kwot za poszczególne odszkodowania, 4) wskazanie za kadencji którego dyrektora odszkodowania te zostały wypłacone. Pismem z dnia 11 lipca 2016 r. Dyrektor ZK w Goleniowie odpowiedział wnioskodawcy, że w okresie od 2010 r. do 2016 r. nie zostały wypłacone żadne odszkodowania z tytułu powództw Skarbu Państwa przeciwko ZK Goleniów. Organ wskazał ponadto, że negatywna odpowiedź na pierwsze pytanie czyni pytania zawarte w pkt 2-4 wniosku bezprzedmiotowymi. R.P. pismem z dnia 12 lutego 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Dyrektora ZK w Goleniowie wskazując, że nieprawdą jest, że w latach 2010-2016 ZK Goleniów nie wypłacił żadnych odszkodowań z ww. tytułu, co wynika z pisma Dyrektora z dnia 29 sierpnia 2016 r. dotyczącego planu finansowego ZK Goleniów z 2015 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZK w Goleniowie wniósł o stwierdzenie jej niedopuszczalności. Pismem z dnia 8 sierpnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił ww. organowi, że udzielając odpowiedzi na niewłaściwie sformułowany wniosek skarżącego nie zadał sobie trudu wezwania go do doprecyzowania, o udzielenie jakich dokładnie informacji skarżący wnioskował. Zdaniem pełnomocnika, od skarżącego jako osoby nieposiadającej wykształcenia prawniczego nie sposób wymagać wiedzy w zakresie struktury organizacyjno-prawnej ZK Goleniów. Rzeczą oczywistą jest, że skarżącemu chodziło o zobowiązania odszkodowawcze zasądzone od Skarbu Państwa z tytułu działalności ZK Goleniów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę stwierdził, że nie można zarzucić organowi bezczynności, skoro organ w przepisanym terminie udzielił informacji żądanej we wniosku. Za bezpodstawne Sąd uznał zarzuty pełnomocnika skarżącego o konieczności wzywania skarżącego do doprecyzowania wniosku, skoro wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego, a do postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie stosuje się, co do zasady przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji, w przedmiotowej sprawie przepisy art. 8 i 9 k.p.a., wbrew stanowisku skarżącego, nie znajdują zastosowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R.P. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i postępowania przed sądem pierwszej instancji oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 10 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegającą na uznaniu, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie informacji publicznej wyłączone jest stosowanie przepisów k.p.a. i organ zwolniony jest z obowiązku doprecyzowania wniosku tak, aby udzielić informacji odpowiadającej zamysłowi wnioskodawcy, który w sposób niewłaściwy sformułował swoje myśli, w wyniku czego otrzymał informację odmienną od oczekiwanej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że jeżeli podmiot zobowiązany ma wątpliwości, co do zakresu żądania wniosku lub formy udzielenia informacji powinien zwrócić się do wnioskodawcy o jego sprecyzowanie lub dookreślenie, bowiem właściwa realizacja wniosku wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt: IV SA/Wr 154/12). Dokonując prawidłowej wykładni art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej Sąd przychyliłby się do stanowiska skarżącego, że organ zobowiązany był wezwać wnioskodawcę do doprecyzowania wniosku, albowiem w sposób oczywisty jego konstrukcja była niewłaściwa i nie odzwierciedlała zamysłu skarżącego. Chociaż art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że nie stosuje się przepisów k.p.a., to nawet wyłączając obowiązki płynące z art. 8 i art. 9 k.p.a. organ winien każdorazowo mieć na uwadze cel ustawy o dostępie do informacji publicznej i winien w sposób prawidłowy zbadać zamysł wnioskodawcy, aby ustalić, czy informacja udzielana, jest zgodna z zamysłem wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta o zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) – dalej u.d.i.p., polegającej na uznaniu, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie informacji publicznej wyłączone jest stosowanie przepisów k.p.a. i organ zwolniony jest z obowiązku doprecyzowania wniosku. Przede wszystkim wskazać należy, że postępowanie wszczynane na podstawie u.d.i.p. ma charakter odformalizowany. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest uproszczone. Ustawa w istocie nie przewiduje także jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku składanego w formie pisemnej. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., I OSK 1701/16). Na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas, z uwagi na treść art. 16 ust. 2 u.d.i.p, z którego wynika, że do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Zatem jedynie w przypadku wydawania decyzji odmownej organ byłby związany wszystkimi przepisami k.p.a., co wynika z art. 16 ust. 1 i art. 13 u.d.i.p. Nie mógł być zatem skuteczny zarzut błędnej wykładni art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w niniejszej sprawie, skoro w wyniku wniosku skarżącego kasacyjnie nie doszło do sytuacji, w której organ wydał, bądź zamierzał wydać decyzję odmowną w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Uregulowania zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej mają zapewnić realizację konstytucyjnego prawa do informacji, a w związku z tym to występujący z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej zakreśla zakres i przedmiot swojego żądania. Organ administracji publicznej rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej związany jest jego treścią (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r., I OSK 1066/16). Skoro zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja może być udzielona także na wniosek, a wniosek ten podlega ocenie organu pod kątem innym niż tylko kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej, której udostępnienia można się domagać w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p., to niedopuszczalne byłoby stwarzanie organowi możliwości kwestionowania żądania w drodze wzywania do sprecyzowania wniosku. Zgodnie bowiem z przepisem art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, a więc organy zobowiązane do udzielenia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu, mają obowiązek jej udzielenia. Jeżeli zatem wniosek dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. to organ nie ma podstaw prawnych do wskazywania wnioskodawcy, że odpowiedź na jasno sformułowany wniosek nie wyczerpie w rzeczywistości przedmiotu jego zainteresowania, kierując postępowaniem wnioskodawcy tak, aby urzeczywistnić jego wszelkie zamiary, stosując w sposób sprzeczny z ustawą o dostępie do informacji publicznej regulacje k.p.a., których zastosowanie jest możliwe jedynie w przypadkach zawężonych w u.d.i.p. do wydania decyzji odmownej i umorzenia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (...). Nie sposób uznać w niniejszej sprawie, że skarżący kasacyjnie nie wyraził jednoznacznie swojej woli kierując wniosek o dostęp do informacji publicznej. Poza kognicją sądu, jak i organu, pozostawało, czy skarżący sformułował wniosek przypadkowo błędnie i jakie były intencje tego wniosku. Skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej w istocie sam podnosi, że może ponowić wniosek, tym razem prawidłowo wskazując, co jest przedmiotem jego zainteresowania i informacja zostanie mu udzielona. Poza granicami niniejszej sprawy znajduje się ocena regulacji ustawowej dotyczącej udostępniania informacji publicznej, zatem o ile należy zgodzić się ze stanowiskiem, że do wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stosuje się przepisów k.p.a., to brak uzasadnienia do zobowiązywania organu do udzielania odpowiedzi na wnioski sformułowane niespójnie, ogólnikowo lub w sposób oczywisty nie odzwierciedlający zamysłu strony. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Tym samym nie zachodziły podstawy do zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Wniosek pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania – i to za postępowanie przed Sądami obu instancji, nawet przy uwzględnieniu skargi, nie mógłby być uwzględniony, skoro w postępowaniu tym strona została zwolniona z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych. Ze względu na oświadczenie pełnomocnika, że "koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części" Naczelny Sąd Administracyjny, odczytując zamysł pełnomocnika występującego o zwrot kosztów postępowania, jako wniosek o zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu zwraca uwagę, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt: II SAB/Sz 34/17 Sąd przyznał pełnomocnikowi wynagrodzenie za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu. Rozpoznawanie wniosków o zwrot udzielonej z urzędu pomocy prawnej należy do wojewódzkich sądów administracyjnych (art. 254 § 1 p.p.s.a.), zatem w zakresie nieobjętym rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 sierpnia 2017 r. wniosek taki należy skierować do tego Sądu. Nie zachodziły także podstawy do zasądzenia od skarżącego zwrotu kosztów postępowania w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego (...). Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Organ w postępowaniu tym kosztów sądowych nie poniósł. Do niezbędnych kosztów postępowania zalicza się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, w kwocie nie wyższej niż określonej w przepisach odrębnych, jednakże, chociaż sporządzono i wniesiono w terminie odpowiedź na skargę kasacyjną, to organ nie korzystał z zastępstwa procesowego, co tym bardziej czyniło niezasadnym wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.