I OSK 1066/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Marszałka Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II SAB/Ol 69/15 w sprawie ze skargi A. P. na bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od A. P. na rzecz Marszałka Województwa [...] kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P. (dalej: "skarżący") pismem z 27 sierpnia 2015 r. zwrócił się do Urzędu Marszałkowskiego w [...] (dalej: "organ") z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie: 1. kopii kart drogowych pojazdu o nr rejestracyjnym [...] za miesiące maj, czerwiec, lipiec, sierpień bieżącego roku; 2. kopii faktur lub innego dokumentu stwierdzającego tankowanie pojazdu wymienionego w pkt 1 wniosku (miejsce tankowania, ilość paliwa, koszt) za okres maj, czerwiec, lipiec, sierpień bieżącego roku; 3. kopii umów o dzieło lub zleceń lub innych form umów zawartych z "[...]" za rok 2013, 2014 i 2015. W piśmie z 7 września 2015 r. organ poinformował skarżącego, że nie posiada umów zawartych z "[...]" w latach 2013 - 2015. W uzupełnieniu ww. odpowiedzi pismem z 17 września 2015 r. stwierdził, że karty drogowe pojazdów służbowych nie są informacją publiczną i w związku z powyższym nie zostaną udostępnione. Powołując się na orzecznictwo sądowe wyjaśnił, że karty drogowe znajdujące się w posiadaniu organu stanowią dokumenty o charakterze wewnętrznym, bowiem nie zawierają danych publicznych i tym samym nie stanowią informacji publicznej. Karty drogowe dotyczą wyłącznie kwestii organizacji pracy w zakresie rozliczania czasu pracy pracowników uprawnionych do używania pojazdów służbowych przy wykonywaniu obowiązków pracowniczych związanych z wyjazdami służbowymi i delegowaniem do pracy poza siedzibę urzędu. Są więc podstawą do powierzenia pracownikowi samochodu służbowego i mogą mieć jedynie znaczenie w sprawie odpowiedzialności materialnej pracownika za powierzone mienie. Mają wyłącznie walor organizacyjny i porządkowy, nie są załączane do akt sprawy. Karty drogowe nie są dokumentami sporządzonymi i podpisanym przez funkcjonariusza publicznego, gdyż zostają sporządzone przez pracowników w ramach pełnienia czynności służbowych i jako dokumenty wewnętrzne nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych. Nie stanowią więc informacji publicznej. Do pisma dołączył kopie faktur za zakup paliwa do pojazdu służbowego o nr rej. [...], w miesiącach maj, czerwiec, lipiec, sierpień bieżącego roku. Skarżący 13 października 2015 r. złożył skargę na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z 27 sierpnia 2015 r. Zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności oraz przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058, dalej: "u.d.i.p.") poprzez nieudzielenie informacji publicznej. W związku z tym wniósł o zobowiązanie organu do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej. Skarżący podał, że nie zgadza się ze stanowiskiem co do oceny charakteru informacji określonych w pkt 1 jego wniosku. Wskazał, że na podstawie informacji zawartych w kartach drogowych można dowiedzieć się do czego wykorzystywany jest majątek publiczny w postaci służbowych samochodów, a uzyskanie tej informacji pozwoli na ocenę zasadności i efektywności dysponowania nim. Stwierdził, że auta służbowe są środkiem wykorzystywanym do ułatwienia pracy osób pełniących funkcje publiczne i dlatego wiąże się to z realizacją zadań władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że dokumenty wewnętrzne nie są informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. ze względu na brak waloru oficjalności, a taki właśnie charakter mają karty drogowe pojazdów. Na rozprawie przed Sądem I instancji 12 stycznia 2016 r. skarżący zmodyfikował wnioski zawarte w skardze, oświadczając ze podtrzymuje swoją skargę tylko w zakresie nieudzielenia mu odpowiedzi na pytanie zawarte w pkt 1 wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 12 stycznia 2016 r. sygn. akr II SAB/Ol 69/15 zobowiązał organ do rozpoznania pkt 1 wniosku skarżącego w terminie 14 dni oraz orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że karty drogowe zawierają informacje dotyczące wyjazdów realizowanych pojazdem służbowym. Nie ulega zaś wątpliwości, że pojazd taki stanowi składnik majątku podmiotu, w tym wypadku organu władzy publicznej. Zatem informacje dotyczące sposobu użytkowania pojazdu służbowego, jako odnoszące się do gospodarowania majątkiem publicznym, mają charakter informacji publicznej. Przy czym, w ocenie Sądu, nie ma znaczenia okoliczność, że karty te służą do rejestrowania czasu pracy kierowcy i nie są sporządzane przez funkcjonariuszy publicznych, gdyż do takich nie można zaliczyć kierowców. Informacją publiczną bowiem jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych. Zatem informacji publicznej nie można ograniczać tylko do dokumentów urzędowych, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Odnosząc się do stanowiska organu, opierającego swój pogląd na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 681/13, w którym uznano że karty drogowe nie stanowią informacji publicznej wskazał, że w okresie późniejszym zapadły wyroki, w których nie kwestionowano faktu, że karty drogowe pojazdów służbowych stanowią informację publiczną. W wyrokach tych wyraźnie wskazano, że informacje te mają charakter informacji publicznej. Organ zaskarżył powyższy wyrok w całości. W złożonej skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy, uchylenie powyższego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) naruszenie art. 1 ust. 1. u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu: - iż karty drogowe pojazdów stanowią informację publiczną; - iż nośniki informacji w formie dokumentów nie będących dokumentami urzędowymi w rozumieniu u.d.i.p. stanowią informację publiczną; 2) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu tego przepisu w sytuacji, gdy przedmiotem skargi było niezapewnienie skarżącemu wglądu do dokumentów; 3) naruszenie art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu tego przepisu w sytuacji, gdy przedmiotem skargi było niezapewnienie skarżącemu wglądu do akt. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że w obecnym stanie prawnym brak jest przepisu obligującego kierowców do prowadzenia kart drogowych. Ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców, nakładająca taki obowiązek, utraciła bowiem moc z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców. Z regulacji nieobowiązującej ustawy z 2001 r. wynikało, że karty drogowe miały służyć do rejestrowania przebiegu dnia pracy kierowcy. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1044/13 podał, że z pewnością nie pełnią nigdy funkcji publicznych osoby zatrudnione na stanowiskach pomocniczych i obsługi. Takim stanowiskiem jest stanowisko kierowcy. Zatem biorąc pod uwagę cel prowadzenia kart drogowych kierowców należy uznać, iż nawet w okresie obowiązywania tej ustawy karty drogowe nie posiadały waloru informacji publicznej. Tym bardziej nie jest zasadnym przyznanie im takiego charakteru w sytuacji, gdy regulacje obligujące do wprowadzenia kart drogowych utraciły moc. Odnosząc się do orzeczeń przytoczonych przez Sąd I instancji podniósł, że z ich uzasadnień wynika, że skargach kasacyjnych leżących u podstaw tych orzeczeń nie został sformułowany zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., dlatego też w świetle art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 370 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny nie był uprawniony do oceny z własnej inicjatywy czy karty drogowe stanowią informację publiczną i w konsekwencji nie zawarł w tych orzeczeniach szerszej argumentacji w tym zakresie. Z uwagi na powyższe to właśnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 681/13 jest bardziej miarodajny dla niniejszej sprawy. Następnie zwrócił uwagę, że przedmiotem żądania skarżącego były nie tyle wskazane przez niego informacje zawarte w kartach drogowych pojazdu, ile same kopie tych kart jako forma i postać dokumentów i nośnik zawartych w nich informacji . Natomiast w orzecznictwie sądowym akcentuje się, iż należy odróżnić samą informację od nośnika ją zawierającego. Nośnik informacji, który nie jest dokumentem urzędowym, nie jest sam sobie informacją publiczną i nie podlega udostępnianiu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Zdaniem organu rezultatem prawidłowej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, iż dokumenty, które nie są dokumentami urzędowymi, same w sobie jako nośnik informacji nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. W konsekwencji Sąd I instancji uznając nośniki informacji w postaci kopii kart drogowych będącymi dokumentami wewnętrznymi za informację publiczną, dopuścił się naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Następnie wskazał, że Sąd I instancji winien zastosować w niniejszej sprawie art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., bowiem to ten przepis reguluje zakres uprawnień osób w obszarze wglądu do dokumentów (a tym bardziej żądania uzyskania ich kopii lub skanów) będących w dyspozycji podmiotów wymienionych w art. 4 u.d.i.p. Podkreślił, że w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę na dyrektywę wykładni, zakazującą czynienia tego przepisu bezprzedmiotowym, zbędnym. Organ podniósł, iż skutkiem nie zastosowania ww. art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. było również niezastosowanie art. 6 ust. 2 u.d.i.p., pomimo, że istniały podstawy do jego zastosowania. Skoro bowiem skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w zapewnieniu mu wglądu (w postaci skanu) do dokumentów, to istniały podstawy do zastosowania przez Sąd I instancji art. 6 ust. 2 u.d.i.p., który definiuje pojęcie dokumentu urzędowego w rozumieniu przepisów tej ustawy. Jak stanowi ww. przepis dokumentem urzędowym wg ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i dokonana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W tak określonej definicji nie mieszczą się z pewnością dokumenty w formie kart drogowych, choćby z uwagi na fakt, iż są one sporządzane przez kierowców, z zatem nie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Procedując w zakresie wniosku zawierającego żądanie udostępnienia informacji publicznej, podmiot do którego zostało skierowane żądanie udostępnienia określonej informacji zobowiązany jest w pierwszej kolejności do dokonania oceny, czy jest podmiotem objętym działaniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej, czyli czy został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie Marszałek Województwa [...] nie kwestionował, iż w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Uznając jednak, że żądanie udostępnienia kart drogowych pojazdu służbowego nie dotyczy informacji publicznej, pismem z 7 września 2015 r. poinformował stronę wnioskującą o swoim stanowisku. Sąd I instancji odmiennie ocenił charakter wnioskowanej informacji uznając ją za informację publiczną, czego konsekwencją było zobowiązanie organu do rozpoznania pkt 1 wniosku skarżącego z 27 sierpnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela oceny dokonanej przez Sąd meriti. W pełni natomiast aprobuje stanowisko zawarte w wyroku NSA z 21 sierpnia 2013 r., I OSK 681/13, jak i motywy przywołane na jego uzasadnienie, iż karty drogowe nie stanowią informacji publicznej. W ślad za argumentacją NSA wskazać należy, że sprawą publiczną są bez wątpienia zasady funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., natomiast nie mają takiego charakteru konkretne indywidualne sprawy dotyczące danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną i nie wykonującego zadań publicznych. Nie oznacza to jednak, że każdy, najdrobniejszy nawet przejaw działalności zobowiązanego organu i każdy wytworzony przez ten organ "dokument" zawiera informację publiczną, która podlega udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, iż karty drogowe znajdujące się w posiadaniu tego organu stanowią dokumenty o charakterze wewnętrznym, bowiem nie zawierają danych publicznych i tym samym nie stanowią informacji publicznej. Karty drogowe dotyczą wyłącznie kwestii organizacji pracy w zakresie rozliczania czasu pracy pracowników uprawnionych do używania pojazdów służbowych przy wykonywaniu obowiązków pracowniczych związanych z wyjazdami służbowymi i delegowaniem do pracy poza siedzibę urzędu. Są więc podstawą do powierzenia pracownikowi samochodu służbowego i mogą mieć jedynie znaczenie w sprawie odpowiedzialności materialnej pracownika za powierzone mienie. Mają więc wyłącznie walor organizacyjny i porządkowy, nie są załączane do akt sprawy, a są wyłącznie narzędziem pracodawcy w zakresie kierowania wykonywaniem pracy przez pracownika, ściśle skorelowanym z poleceniem służbowym (poleceniem wyjazdu służbowego). Co istotne, karty drogowe nie są dokumentami sporządzonymi i podpisanym przez funkcjonariusza publicznego, gdyż zostają sporządzone przez pracowników w ramach pełnienia czynności służbowych i jako dokumenty wewnętrzne nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych. Skoro karty drogowe zawierają informacje o przebiegu dnia pracy kierowcy, nie stanowią informacji o sprawach publicznych. Nie są informacja publiczną. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w regulacji ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 123 poz. 1354 ze zm.). Wskazany akt prawny przestał wprawdzie obowiązywać z 1 maja 2004 r., kiedy to w życie weszła ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012 r. poz. 1155 ze zm.), ale w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu obligującego kierowców do prowadzenia kart drogowych. Z art. 36 ust. 1 ustawy z 2001 r. wynika, że karty drogowe służącą do rejestrowania przebiegu dnia pracy kierowcy i powinny zawierać w szczególności następujące dane: imię i nazwisko kierowcy, numer rejestracyjny pojazdu, datę i cel wyjazdu, liczbę przejechanych kilometrów, czas prowadzenia pojazdu oraz wykonywania innej pracy, okresy przerw w prowadzeniu pojazdu i okresy odpoczynku, podpis pracodawcy. Kartami drogowymi powinni posługiwać się kierowcy zatrudnieni w ramach stosunku pracy oraz inni wykonujący transport drogowy samochodami przeznaczonymi do przewozu rzeczy, których dopuszczalna masa całkowita nie przekracza 3,5 tony, oraz pojazdami przeznaczonymi do przewozu osób, które zabierają nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Wzór karty drogowej został określony rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 17 września 2002 r. (Dz. U. Nr 155, poz. 1291) i ujęte został w nim jedynie dane wskazane w ustawie o czasie pracy kierowców. Pozbawione usprawiedliwionych podstaw są natomiast zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do wglądu do dokumentów urzędowych, natomiast w myśl art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W rozpoznawanej sprawie powyższe przepisy nie miały zastosowania. Sąd I instancji nie przyjął bowiem, że żądane do udostępnienia przez skarżącego karty drogowe stanowią dokument urzędowy. Uważna lektura uzasadnienia skarżonego wyroku prowadzi zaś do przeciwnego wniosku, że karty drogowe takiego charakteru nie mają. Sąd, zauważając, iż karty drogowe nie są sporządzane przez funkcjonariuszy publicznych, co jest warunkiem zaliczenia danego dokumentu do zbioru dokumentów urzędowych, uznał, że informacji publicznej nie można ograniczyć tylko do dokumentów urzędowych. Dodatkowo wskazać należy, że organ administracji publicznej rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej związany jest jego treścią. Skarżący, jak wynika ze sformułowań wniosku, domagał się udostępnienia kopii kart drogowych i przy przyjęciu, że karty drogowe stanowią informacje publiczną realizacja wniosku nie mogłaby się odbyć poprzez udostępnienie skarżącemu wglądu do kart. Dostrzec także należy, że w skarżonym wyroku Sąd zobowiązał organ do rozpoznania pkt 1 wniosku skarżącego z 27 sierpnia 2015 r., nie precyzując w jaki sposób realizacja wniosku w określonym zakresie winna być dokonana. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i że żądane karty drogowe nie stanowią informacji publicznej, na podstawie art. 188 P.p.s.a w zw. z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.