I OSK 1044/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 783/12 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz W. K. kwotę 800 (słownie: osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2012 r. uchylającą decyzję Wójta Gminy Klimontów z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej i przekazującą mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z jego uzasadnienia rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. B. M. zwrócił się do Wójta Gminy Klimontów o udostępnienie informacji publicznej – z jakim dniem została rozwiązana umowa o pracę z J. B. i na jakich warunkach, dlaczego nie ogłoszono naboru na wolne stanowisko po rozwiązaniu z nim umowy o pracę i nie zatrudniono nikogo, oraz kto wykonywał czynności na zajmowanym przez niego stanowisku, na jakiej podstawie, warunkach i zasadach. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. odmówiono udzielenia tych informacji, wszak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] maja 2012 r. ją uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Wójtowi Gminy Klimontów. Za konieczne uznano bowiem ustalenie zakresu wniosku i wyjaśnienie czy żądane dane dotyczą osoby fizycznej czy pełniącej funkcje publiczne. Pismem z dnia 12 czerwca 2012 r. organ I instancji udzielił informacji o okresie rozwiązania umowy o pracę z J. B., naboru na wolne stanowisko ds. drogownictwa w Gminie oraz kogo na nim zatrudniono. We wniosku z dnia 18 czerwca 2012 r. B. M. zwrócił się o uzupełnienie tej informacji o dane związane z zatrudnieniem J. B. na stanowisku ds. drogownictwa, jego statusu oraz świadczeń, jakie z tego tytułu pobierał, jak też informacji o zatrudnieniu na tym stanowisku W. K. Pismem z dnia 2 lipca 2012 r. Wójt Gminy Klimontów udzielił części informacji, a jednocześnie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. odmówił żądaniu udostępnienia danych dotyczących zatrudnienia i wynagrodzenia za lata 2007-2010 J. B. i W. K. (zatrudnionego od 20 lipca 2009 r. do 1 lutego 2012 r.). Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy decyzję tę uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na to, iż treścią żądania w sprawie jest informacja o wysokości środków pieniężnych wypłaconych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne. W jego ocenie karty wynagrodzeń pracowników samorządowych mieszczą się w pojęciu informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zatem powoływanie się na przepisy o ochronie dóbr osobistych i o ochronie danych osobowych, Kolegium uznało za chybione. Ochrona tych danych ze względu na prywatność (art. 5 cytowanej ustawy) nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne. Poza tym przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne, gdy zezwalają na to inne przepisy prawa. Takimi przepisami są, zdaniem Kolegium, przepisy przywołanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. Na koniec podało, iż jeżeli jednak organ I instancji doszedłby do przekonania, że informacji udostępnić nie można, należałoby wydać decyzję administracyjną odmawiającą wnioskowi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zarzucającej wadliwość przyjęcia, jakoby jego zarobki podlegały upublicznieniu, bo nie zajmuje stanowiska związanego z wykonywaniem funkcji publicznej, ani dysponowaniem majątkiem publicznym, gdyż jest szeregowym pracownikiem zatrudnionym na zastępstwie, nie ma uprawnień decyzyjnych, zatem dowodząc ochrony żądanych w sprawie informacji, W. K. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ postulował jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Uczestnik postępowania B. M. wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach motywując swe stanowisko przedstawił najpierw wywód sprowadzający się do konkluzji, że skarżący, którego postępowanie dotyczy ma interes prawny w zaskarżeniu decyzji ostatecznej, a więc legitymację do złożenia skargi. Następnie zważył, iż informacje objęte wnioskiem inicjującym postępowanie w sprawie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie od informacji publicznej, gdyż odnoszą się do szeroko ujmowanych pomiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie realizowanych przez nie zadań z tego zakresu. Mimo zatem, że żądane dane pozwolą na identyfikację skarżącego, to wniosek nie dotyczył jego osobiście, ale dysponowania środkami publicznymi przeznaczonymi na wynagrodzenia. Zatem nawet wówczas, gdyby przyjąć, że skarżący nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną, to żądane dane mogą podlegać udostępnieniu. Zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny, zatem nie przesądza o sposobie załatwienia wniosku. Organ I instancji będzie więc mógł m.in. odmówić jego uwzględnienia. W przekonaniu Sądu Wojewódzkiego zaskarżona decyzja nie uchybia przepisowi art. 138 § 2 k.p.a., gdyż sprawa nie została wyjaśniona, przeto Wójt Gminy Klimontów naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Co mając na uwadze, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. K. i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną wykładnię polegającą na niesłusznym przyjęciu, iż dane dotyczące jego świadczeń związanych z zatrudnieniem go na stanowisku ds. drogownictwa w Gminie Klimontów, stanowią podlegające udostępnieniu dane osoby pełniącej funkcje publiczne i powinny zostać udostępnione, podczas gdy narusza to jego prywatność, bo zajmowane stanowisko nie należy do stanowisk, na których sprawuje się funkcje w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d cytowanej ustawy, zatem że dane te podlegają udostępnieniu na mocy art. 6 ust. 2 pkt 2 lit. c tej ustawy. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie domagał się uchylenia tegoż wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenia kosztów postępowania. W jej uzasadnieniu wskazano na bezpodstawność twierdzenia Sądu I instancji, iż żądanie dotyczy dysponowania środkami publicznymi przez gminę, gdyż wyraźnie w treści wniosku zaznaczono, że chodzi o świadczenia na rzecz konkretnej osoby. Wskazują na to także dalsze pisma wnioskodawcy. Poza tym zakwestionowano pogląd o pełnieniu przez skarżącego kasacyjnie funkcji publicznych. Przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jednoznacznie precyzują katalog stanowisk, na których zatrudnione osoby są zobowiązane do składania oświadczeń majątkowych. Ta okoliczność, zdaniem autorki skargi kasacyjnej, przemawia za poglądem, że uposażenia tych osób są publiczne. Natomiast nie ma podstaw do upublicznienia świadczeń pozostałych pracowników samorządowych, zwłaszcza gdy jest możliwa ich identyfikacja. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku w stosunku do skarżącego kasacyjnie, bo sporne dane podlegają ochronie, dlatego też odmiennej treści wyrok nie powinien się ostać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę, co skutkować musiało jej uwzględnieniem. Na wstępie trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje naruszenie prawa materialnego, przy czym reguluje dwie jego postacie, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli nietrafne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się uzasadniony. W istocie bowiem trudno jest się zgodzić ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd I instancji, wedle którego w aktualnym stanie wyjaśnienia sprawy i w całokształcie jej okoliczności skarżący nie może skorzystać z ochrony zapewnionej przepisem art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bo nawet gdyby przyjąć, że nie pełni funkcji publicznej, to w sprawie chodzi o dysponowanie majątkiem publicznym, a więc o informację o sprawach publicznych. Przede wszystkim nie zostało przekonująco przez ten Sąd wyjaśnione co jest przedmiotem sprawy, gdyż przyjęcie, że wnioskodawca domaga się informacji o wydatkowaniu środków publicznych przez Gminę Klimontów jest co najmniej nieuprawnione. Zarówno treść wniosku z dnia 18 czerwca 2012 r., jak też dalszych pism wnioskodawcy wyraźnie wskazuje na osobę skarżącego kasacyjnie, a nie na wydatki Gminy, aczkolwiek w piśmie tych żąda się również wskazania, z jakich środków finansowane jest zastępstwo. Co prawda w pierwszym wniosku z dnia 27 kutego 2012 r. żądanie przedstawiono bardziej ogólnie, wszak nie doszło też do rozważenia wzajemnych relacji pomiędzy nimi, lecz ostatecznie sprecyzowanie następuje zawsze w końcowym piśmie. Jak się wydaje Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko organu powołujące się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt IV SAB/Gl 46/12 (wskazana sygn. akt II SAB/Gl 46/12 jest błędna), który orzekał o żądaniu informacji o średnich zarobkach urzędników, uznając, iż jest to pytanie o dysponowanie środkami publicznymi. Nie można tego zaaprobować, bo żądanie tam sformułowane zostało inaczej, w sposób niepozwalający na bezpośrednie przeniesienie tamtejszych wywodów na grunt sprawy niniejszej. Stąd nie do obrony pozostaje twierdzenie Sądu co do przedmiotu sprawy. Przy czym nie zadał sobie trudu oceny czy skarżący jest osobą pełniącą funkcję publiczną, bo wywiódł że żądane we wniosku informacje mogą podlegać udostępnieniu bez względu na tę okoliczność. Tymczasem należało rozważyć czy żądane dane dotyczące imiennie wskazanego pracownika, bo na tym etapie nie może już być mowy o zachowaniu ich poufności, gdyż nie chodzi już o wynagrodzenie na danym stanowisku, ale o uposażenie konkretnej osoby, podlegają udostępnieniu czy ochronie. W tym kontekście znaczenia nabiera ustalenie, na jakim stanowisku był zatrudniony i rozważenie czy W. K. zajmując je pełnił funkcję publiczną. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę, że tę okoliczność akcentowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2012 r. uchylającej pierwszą zapadłą sprawie decyzję. W jej następstwie wskazano, że zajmował on stanowisko pomocy administracyjnej (pismo z 12 czerwca 2012 r.). Sam fakt zatrudnienia na tzw. zastępstwo nie dowodzi identycznego zakresu czynności i charakteru zatrudnienia z punktu widzenia niniejszej sprawy. Zatem konieczne było sięgnięcie do materiałów źródłowych i wyjaśnienie tego zagadnienia w świetle przykładowo przepisów ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.). Wyraźnej odpowiedzi one nie dają, lecz pozwalają na ocenę charakteru zatrudnienia, podobnie jak zresztą inne fakty, w tym przykładowo uprawnienie do dysponowania majątkiem publicznym czy do wydawania decyzji administracyjnych, co słusznie strona skarżąca podkreśla. W art. 4 ust. 1 cytowana ustawa dzieli pracowników samorządowych w zależności od formy ich zatrudnienia na: pracowników z wyboru (pkt 1), powołania (pkt 2), umowy o pracę (pkt 3), zaś w art. 4 ust. 2 dokonany został podział ze względu na zajmowane stanowiska na: urzędników (pkt 1), doradców i asystentów (pkt 2), pomocniczych i obsługi (pkt 3). W przekonaniu obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnienie funkcji publicznych można przypisać tyko pracownikom z wyboru i powołania, zaś pozostałym gdy pełnią zadania publiczne. Nadto zatrudnionym na stanowiskach urzędniczych, zaś doradców i asystentów z takim samym zastrzeżeniem. Zatem z pewnością nie pełnią nigdy funkcji publicznych osoby zatrudnione na stanowiskach pomocniczych i obsługi. Zatem gdyby skarżący kasacyjnie na takim stanowisku był zatrudniony, wówczas służyłaby mu ochrona z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym miejscu można się odwołać do orzeczeń sadów administracyjnych, które to zagadnienie precyzują, przykładowo do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 681/13, z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OSK 822/13, Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 23/11, i w Gdańsku z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 545/12. Akcentuje się w nich w odniesieniu do przedmiotu niniejszej sprawy konieczność badania zakresu uprawnień osób zatrudnionych w sektorze publicznym, który dla przypisania im przymiotu pełnienia takich funkcji winien obejmować uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, lub zarządzania nim albo wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych. Istotne jest więc posiadanie prawa do działania wyraźnie wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii. Co prawda Sąd orzekający dostrzegł potrzebę wyjaśnienia tych okoliczności, na co – jak podał - pozwala decyzja kasacyjna, wszak pewne wewnętrzne sprzeczności uzasadnienia zaskarżonego wyroku i wątpliwości co do przyjęcia poprawności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy, a przede wszystkim pozostawienie w obrocie prawnym decyzji zawierającej błędne i wadliwe prawnie uzasadnienie, nie pozwalało na przyjęcie, iż wyrok ten odpowiada prawu. Zatem skarga kasacyjna musiała odnieść skutek. W istocie słusznie też skarga kasacyjna powiązała zarzut uchybienia przepisowi art. 5 ust. 2 z przepisem art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d tej ustawy, bo skarżący nie pełnił w Gminie Klimontów "funkcji" w rozumieniu tego przepisu. Ponieważ jest to jedyny zarzut i to zarzut prawa materialnego, Sąd Kasacyjny władny był na skutek uchylenia wyroku rozpoznać skargę. W wyniku tego doszedł do przekonania, że z wyłożonych powodów argumentacja organu przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest chybiona, a nadto sprzeczna wewnętrznie. W świetle tej konkluzji doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., poza tym wątpliwości budzi prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wydaje się wszak, że naruszenie przez organ I instancji wskazanych przez Kolegium przepisów procesowych jest pozorne, a zalecenia zmierzające do wyjaśnienia sprawy może wykonać organ II instancji, zwłaszcza wobec wadliwości wyrażonego przezeń poglądu prawnego. Należy też mieć na uwadze jedną z ogólnych dyrektyw obowiązujących w sprawach w zakresu informacji publicznej, mianowicie szczególnej szybkości postępowania. Nie służy temu wielokrotne uchylanie decyzji z niekonsekwentnymi i niejasnymi wskazaniami, których nadto sam organ II instancji nie respektuje. Zaskarżona decyzja uchybia również przepisom prawa materialnego w takim samym stopniu jak zaskarżony wyrok. Dlatego także i ona nie mogła się ostać. W toku ponownego rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustali jednoznacznie żądania wniosku (wskaże też którego), a następnie stosując prawem dopuszczalne środki dowodowe wyjaśni zakres czynności, jakie wykonywał W. K. na zajmowanym stanowisku wskazanym we wniosku oraz inne okoliczności, które pozwolą na ocenę charakteru jego zatrudnienia. Kierując się powyższymi uwagami rozważy czy przedmiotem żądania jest informacja publiczna i czy obejmuje ona wydatkowane środki publiczne na ten cel, czy też chodzi o należności konkretnego pracownika, a następnie czy podlega udostępnieniu czy też żądane dane podlegają ochronie prywatności, przy czym nie pominie tej okoliczności, że na obecnym etapie sprawy jest on już zidentyfikowany. W następstwie tego wyda właściwej treści decyzji, którą poprawnie umotywuje. Z tych przyczyn, na zasadzie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Na koszty postępowania składają się: wpis od skargi i od skargi kasacyjnej, opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku, wynagrodzenie adwokata i opłata skarbowa od pełnomocnictwa.