II SAB/Gl 46/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi S. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie robót budowlanych związanych z wykonaniem nasypu oddala skargę. Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 921/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] wydaną w sprawie robót budowlanych - nasypu ziemnego o wysokości 1,50 m na działce nr geod. 1 w rejonie ul. [...] w S., na terenie Gospodarstwa Ogrodniczego "[...] ", powodującego zalewanie wodami opadowymi działki nr geod. 2, użytkowanej jako "droga dojazdowa" do posesji S. K. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nr [...] z dnia [...] r. W toku prowadzonego ponownego postępowania PINB w B. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, a w dniu 18 maja 2010 r. organ przeprowadził kontrolę mającą na celu sprawdzenie wód opadowych na działce o nr geodezyjnym nr 2. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. nakazano A. O., właścicielce działki, przedłożenie oceny technicznej dotyczącej skutecznego odprowadzania wód opadowych z działki 1. Z uwagi na treść wniosków końcowych tejże oceny, w tym konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, PINB w B. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. zawiesił postępowanie w sprawie. W związku z nie złożeniem przez strony zażalenia postanowienie to stało się ostateczne. W wyniku podjęcia w dniu [...] r. postanowieniem nr [...] zawieszonego postępowania, decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył postępowanie w sprawie ww. nasypu ziemnego. W uzasadnieniu zaakcentował, iż decyzja wydana została w wykonaniu wyroku tut. Sądu z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 921/08. Jednocześnie wskazał, że z uwagi na zmianę okoliczności faktycznych sprawy (w dniu 9 maja 2011 r. decyzją Starosty [...] nr [...] zatwierdzony został projekt budowlany, dotyczący budowy rowu odwadniającego) nie mógł zgodnie z wyrokiem Sądu wydać decyzji opartej na treści art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem organu nadzoru zachodziłaby tu bowiem tożsamość sprawy będącej przedmiotem innego postępowania, rozstrzygniętego ww. decyzją Starosty [...]. Pismem z dnia 23 lipca 2012 r., poprzedzonym skierowanym do organu II instancji zażaleniem, S. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłość prowadzonego przez PINB w B. postępowania wnosząc o potwierdzenie przewlekłości oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że w ww. wyroku WSA w Gliwicach Sąd potwierdził, że przedmiotowy nasyp jest samowolą budowlaną i zobowiązał organy do przeprowadzenia szeregu czynności mających potwierdzić dotychczasowe stanowisko, jakie zajęły wobec stawianych zarzutów naruszenia prawa budowlanego przez inwestora. Po wyjaśnieniu wskazanych zarzutów organy miały zaś wydać nową decyzję w sprawie samowolnie wzniesionego nasypu. Pomimo upływu trzech lat organy nadzoru budowlanego nie podjęły jednak, zdaniem S. K., postępowania wyjaśniającego i nie orzekły w żadnej kwestii wskazanej przez Sąd. W ocenie skarżącego postępowanie jest przewlekłe, ponieważ trwa nie miesiąc, lecz 40 miesięcy, jest pozorowane, a opieszałość organu wskazuje, że nie zamierza on załatwić sprawy w ogóle. Występują permanentne zaniedbania organu, w tym wobec zaleceń sądu. Sąd zobowiązał bowiem organy do zbadania czy istnieje odwodnienie na działce 1, a w przypadku braku takiego odwodnienia organ zobowiązany był wydać decyzję w tej kwestii w oparciu o treść art.51 ust.1 pkt.2 Prawa budowlanego. Aby stwierdzić czy odwodnienie działki 1 istnieje wystarczyło spytać inwestora i jego odpowiedź potwierdzić na piśmie. Z akt sprawy wynika, że inwestor nigdy nie potwierdził, że istnieje odwodnienie działki 1, mimo to organy nadzoru budowlanego wbrew dowodom stanowczo potwierdzały istnienie takiego odwodnienia. Stąd żądanie Sądu, aby organy przedstawiły dowody potwierdzające istnienie przedmiotowego odwodnienia. Pomimo upływu trzech lat organy nie dokonały tej czynności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyręczając inwestora zajął się szukaniem skutecznego rozwiązania dla odwodnienia działki 1 zlecając w tej sprawie opracowanie "opinii technicznej w zakresie skutecznego odprowadzenia wód opadowych z działki 1." Następnie odpowiedź na pytanie Sądu, "czy istnieje odwodnienie działki 1" organ odłożył do czasu wykonania tego odwodnienia. Tak w każdym razie podał zawieszając postępowanie, ale następnie je umorzył nie wyjaśniając ww. kwestii. W konsekwencji S. K. stwierdził, kwestionując wydaną przez organ decyzję, że nie można umarzać postępowania, którego się nie przeprowadziło. W odpowiedzi na skargę PINB w B. wniósł o jej oddalenie oceniając podejmowane w sprawie czynności jako prawidłowe, mające na celu eliminację zalewania działki skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona przez S. K. skarga nie mogła zostać uwzględniona. Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Literalne brzmienie przepisu sugeruje, że możliwość uwzględnienia przez sąd skargi na przewlekłość bądź bezczynność organu ograniczona jest do przypadków, w których stan bezczynności lub przewlekłości postępowania trwa nadal w dacie wyrokowania. Tylko bowiem wówczas możliwym jest wydanie wyroku zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu bądź dokonania czynności. W ostatnim czasie w orzecznictwie sądów administracyjnych wytworzyła się także inna, oparta na wykładni celowościowej, korzystniejsza dla strony skarżącej linia interpretacyjna, stosownie do której wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, jednak przed dniem orzekania przez sąd, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania. Wprawdzie bowiem wówczas nie można już zobowiązać organu do wydania aktu bądź dokonania czynności jednak uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny – por. np. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12. Nawet jednak ten pogląd, dopuszczający możliwość uwzględnienia skargi nie tylko w sytuacjach gdy w dacie orzekania stan przewlekłości bądź bezczynności dalej istnieje lecz również w sytuacjach gdy po wniesieniu skargi stan ten przestał istnieć, nie zezwala na to by badać stan bezczynności bądź przewlekłości postępowania, który to stan przestał istnieć jeszcze przed wniesieniem przez stronę skargi. Jeśli bowiem już przed wniesieniem skargi organ wydał akt, do wydania którego był zobligowany, to w takiej sytuacji skarga jako nieuzasadniona musi zostać oddalona. Już w dacie jej wniesienia przedmiot skargi (bezczynność bądź przewlekłość) bowiem nie istniał. W konsekwencji powyższych rozważań skarga S. K. musiała zostać oddalona. Jak bowiem wynika z przedłożonych Sądowi akt sprawy organ I instancji wydał decyzję nr [...] w przedmiocie nasypu ziemnego w dniu [...] r., to jest półtora miesiąca przed datą wniesienia przez S. K. skargi. Okoliczność ta jest zresztą bezsporna albowiem skarżący sam o fakcie wydania przez organ ww. umarzającego postępowanie rozstrzygnięcia informuje w skardze. To natomiast, że zdaniem skarżącego wydana przez organ decyzja zawiera wady i nie odpowiada wskazaniom zawartym w wyroku tut. Sądu nie podlega kontroli w ramach postępowania w przedmiocie bezczynności organu bądź przewlekłości prowadzonego przezeń postępowania. Na marginesie zauważyć w tym miejscu można, że o ile intencją strony jest wymierzenie organowi grzywny z uwagi na bezczynność lub przewlekłość organu w kwestii niewykonania wyroku sądowego wówczas skarga może być oparta nie na art. 149 p.p.s.a. lecz na podstawie art. 154 p.p.s.a., który dedykowany został właśnie tego typu przypadkom bezczynności lub przewlekłości (to stronie przysługuje wybór czy skorzystać ze skargi na zasadach ogólnych - art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 p.p.s.a. czy też skargi o wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. – por. postanowienie NSA z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 332/11). Także ten przepis jednak, i to jednoznacznie, wyłącza możliwość uwzględnienia skargi o ile organ już przed jej wniesieniem wydał akt, który zdaniem organu stanowi wykonanie wyroku. Świadczy o tym niezbicie § 3 przywołanego artykułu stanowiący, iż wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Tym samym, a contrario, przepis ten nie dopuszcza możliwości uwzględnienia skargi o ile wykonanie wyroku nastąpiło jeszcze przed jej wniesieniem. Sąd administracyjny, oceniając zasadność skargi na niewykonanie wyroku, bierze bowiem pod uwagę stan istniejący w dacie jej wniesienia – por. np. wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1341/11. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.