II OSK 1341/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 22/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 maja 2010 r. sygn. akt II SAB/Wr 10/10 w przedmiocie wymierzenia grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 5 maja 2010 r. (II SAB/Wr 10/10) wydanym w sprawie ze skargi spółki ,, [...]" sp. z o.o. w Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie budowy hotelu z częścią gastronomiczną bez wymaganego pozwolenia na budowę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami. Akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnego wyroku organ otrzymał 20 sierpnia 2010 r. Pismem z dnia 10 grudnia 2010 r., nadanym w placówce pocztowej w dniu 15 grudnia 2010 r. strona skarżąca wezwała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do wykonania opisanego wyżej wyroku. Decyzją z dnia 21 grudnia 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie załatwienia sprawy z wniosku strony skarżącej z dnia 7 lutego 2007 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu spółka ,, [...]" sp. z o.o. w Z. wniosła o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. za niewykonanie wyroku WSA w we Wrocławiu z dnia 5 maja 2010 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 10/10. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w dniu 21 grudnia 2010 r. została wydania decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 7 lutego 2007 r., ponieważ wniosek ten został rozpatrzony w 2003 r. i zakończony prawomocną decyzją z dnia 18 sierpnia 2003 r. Ponadto organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że opóźnienie w załatwieniu sprawy było powodowane dużą ilością spraw związanych z zaistniałą powodzią na terenie powiatu z. w roku 2010. W piśmie procesowym z dnia 9 marca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. podniósł, że skarga wpłynęła do organu w dniu 10 stycznia 2011 r., a do Sądu w dniu 14 stycznia 2011 r., natomiast sprawa została załatwiona przez ten organ wcześniej tj. decyzją z dnia 21 grudnia 2010 r. Organ stanął na stanowisku, że wykonanie wyroku WSA i załatwienie sprawy przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego oznacza, iż nie pozostaje on w bezczynności. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 22/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. grzywnę w wysokości 500 zł, uznając, że żądanie spółki ,, [...]" sp. z o.o. w Z. wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., było uzasadnione. Sąd wskazał, iż wykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność powinno nastąpić przed upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Termin ten, liczony od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia, jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu wynikającego z art. 35 k.p.a. Niewykonanie wyroku ma miejsce wtedy, gdy organ nie wykonał orzeczenia w ogóle, jak również, gdy organ wykonał je z przekroczeniem określonego terminu (zob. postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2000 r., IV SA 2001/98). Sąd stwierdził, że w tej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu 20 sierpnia 2010 r. otrzymał akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnego wyroku z dnia 5 maja 2010 r. Uwzględniając termin wyznaczony przez sąd, organ powinien wydać rozstrzygnięcie do dnia 20 września 2010 r. Z treści odpowiedzi na skargę nie wynika, aby organ prowadził w tym czasie jakiekolwiek czynności w sprawie. Natomiast powoływana przez organ nadzoru budowlanego w odpowiedzi na skargę przyczyna opóźnienia w załatwieniu sprawy, jaką niewątpliwie była powódź na terenie powiatu z. w roku 2010, powinna skutkować zawiadomieniem strony skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym przez sąd, z podaniem przyczyn zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Sąd I instancji wskazał, iż ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu Sądu, a jedynie jej górną granicę określa art. 154 § 6 p.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd określając wysokość grzywny bierze pod uwagę takie elementy, jak charakter sprawy, okres pozostawania przez organ w bezczynności oraz podjęte działania w celu załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie Sąd wymierzył grzywnę w wysokości 500 zł uznając, że kwota ta będzie stanowić wystarczający środek zapobiegający bezczynności organu w przyszłości (w tym zakresie spełni grzywna swoją funkcję prewencyjną indywidualną). Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., opierając ją na podstawach: - naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów strony, mających istotny wpływ na wynik sprawy, wskazujących, iż przed wniesieniem skargi wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 maja 2010 r. został wykonany, - naruszenia prawa materialnego tj. art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że Sąd I instancji błędnie uznał, że organ pozostaje w bezczynności uzasadniającej wymierzenie grzywny, w sytuacji, gdy organ wykonał wyrok przed wniesieniem skargi do Sądu, - naruszenia prawa materialnego tj. art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 156 § 1 p.p.s.a. do wymierzenia grzywny i określenia jej wysokości podanej w wyroku. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, iż w piśmie procesowym z dnia 9 marca 2011 r. wyjaśniał, że wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 maja 2010 r. został wykonany poprzez wydanie decyzji z dnia 21 grudnia 2010 r., a więc przed wniesieniem przez skarżącą spółkę skargi w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a., która wpłynęła do Sądu w dniu 14 stycznia 2011 r. Sąd nie wziął jednak tych okoliczności pod uwagę, ani nie omówił w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych przez organ, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Organ podkreślił, powołując się na orzecznictwo, że sąd administracyjny, oceniając zasadność skargi na niewykonanie wyroku bierze pod uwagę stan istniejący w dniu wniesienia tej skargi (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1390/09, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2007 r., III SA/Gd 136/07). Jeżeli organ wykona wyrok przed wniesieniem skargi, to – a contrario do art. 154 § 3 p.p.s.a. – należy przyjąć, że nie pozostaje w bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. (według stanu prawnego obowiązującego do dnia 10 kwietnia 2011 r.) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z treści art. 154 § 3 p.p.s.a. wynika natomiast, że wykonanie wyroku po wniesieniu skargi zawierającej żądanie wymierzenia organowi grzywny, nie stanowi podstawy do oddalenia takiej skargi ani do umorzenia postępowania. Z przepisu tego a contrario wywodzi się, że wykonanie przez organ wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność przed wniesieniem skargi w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. czyni tę skargę niezasadną. Stan w postaci niewykonania wyroku lub niezałatwienia sprawy po wyroku kasacyjnym bądź stwierdzającym nieważność aktu lub czynności musi istnieć w chwili złożenia skargi do sądu administracyjnego. Środek prawny, jakim jest skarga na niewykonanie wyroku przewidziana w art. 154 § 1 p.p.s.a. ma bowiem głównie charakter dyscyplinujący organ do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, a w mniejszym stopniu charakter represyjny. Stanowisko, iż sąd administracyjny, oceniając zasadność skargi na niewykonanie wyroku, bierze pod uwagę stan istniejący w dacie jej wnoszenia prezentowane jest obecnie w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wyd. CH Beck, Warszawa 2011, s.550, T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 4, Warszawa 2011, s. 709, wyrok NSA z dnia 4 marca 2009 r., I OSK 652/08, Lex nr 570318, wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1390/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W związku z powyższym za zasadne należy uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego tj. art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w tej sprawie. Nietrafny jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów strony, mających istotny wpływ na wynik sprawy, wskazujących, iż przed wniesieniem skargi wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 maja 2010 r. został wykonany. Sąd I instancji, przedstawiając stan sprawy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazał zarzuty, jakie podnosił organ w odpowiedzi na skargę oraz piśmie procesowym z dnia 9 marca 2011 r. Sąd wprawdzie bezpośrednio nie odniósł się do tych zarzutów w swoich rozważaniach, lecz było to konsekwencją przyjęcia przez Sąd I instancji odmiennej wykładni art. 154 § 1 p.p.s.a., polegającej na uznaniu, że skarga na niewykonanie wyroku jest uzasadniona, jeżeli organ nie wykonał wyroku sądu w terminie w nim wyznaczonym, niezależnie do tego czy wykonanie wyroku przez organ miało miejsce przed datą wniesienia skargi w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga spółki ,,[...]" sp. z o.o. w Z. na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 maja 2010 r. (II SAB/Wr 10/10) jest niezasadna. Skarga ta wpłynęła do organu w dniu 10 stycznia 2011 r., a do Sądu w dniu 14 stycznia 2011 r., natomiast sprawa została załatwiona przez ten organ decyzją z dnia 21 grudnia 2010 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie załatwienia sprawy z wniosku strony skarżącej z dnia 7 lutego 2007 r. W dniu wniesienia skargi do Sądu organ administracji nie pozostawał w bezczynności w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 maja 2010 r., brak więc było podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. Skarga spółki ,,[...]" sp. z o.o. w Z. na niewykonanie wskazanego wyroku podlega więc oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu od skarżącej spółki na rzecz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. kosztów postępowania kasacyjnego w całości, albowiem strona skarżąca nie przyczyniła się do podjęcia wadliwego orzeczenia przez Sąd I instancji.