II SAB/Wr 10/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz ( spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Asystent sędziego Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2010 r. sprawy ze skargi M. N. w Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie budowy hotelu z częścią gastronomiczną bez wymaganego pozwolenia na budowę I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do załatwienia sprawy z wniosku M.N. [...] z dnia [...] w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Pismem z dnia 7.02.2007r. skierowanym przez skarżącego do organu, które wpłynęło w dniu 9.02.2007r., skarżący wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie hotelu przy ul. Wrocławskiej 2 w Zgorzelcu. Skarżący odniósł się w ten sposób do doręczonego mu jako stronie zawiadomienia organu o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wybudowanej ściany budynku. W ocenie skarżącego inwestor wybudował samowolnie nie tylko ścianę, ale ponadto dwie kondygnacje przyszłego hotelu w postaci żelbetowych stropów, słupów, klatek schodowych, szybu windowego i ściany. W piśmie z dnia 7.03.2007r. mającym stanowić odpowiedź na powyższy wniosek skarżącego, organ jedynie powtórzył, że prowadzi postępowanie w sprawie wybudowanej ściany. Decyzją z dnia 20 lipca 2007r. organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania skarżącego utrzymał w mocy decyzję umarzającą postępowanie w sprawie wybudowanej ściany. Pismem z dnia 30 lipca 2009r. skarżący zwrócił się do organu odwoławczego z wnioskiem o podjęcie stosowanych działań w związku z opieszałością organu. Pismem z dnia 14.10.2009r. organ odwoławczy zawiadomił skarżącego, że organ nie pozostaje w bezczynności, bowiem wydana już decyzja o umorzeniu odnosiła się do całej sprawy, w zakresie objętym pismem z dnia 7.02.2007r. W skardze na bezczynność organu skierowanej do sądu administracyjnego skarżący nie zgodził się z tym twierdzeniem, jako sprzecznym z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 21.12.2007r. sygn. akt 572/07, że pismo strony z dnia 7.02.2007r. wszczęło postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej w zakresie nie objętym postępowaniem prowadzonym z urzędu (art. 61§3 k.p.a.). Nastąpiło więc naruszenie przez organ przepisów i zasad wynikających z art. 35§3, art. 7, art. 8 i art. 12§1 k.p.a. W piśmie mającym stanowić odpowiedź na skargę organ poinformował jedynie o dotychczasowych postępowaniach administracyjnych prowadzonych odnośnie, jak twierdził "sprawy odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego budowy hotelu z częścią gastronomiczną bez wymaganego obowiązującym prawem pozwolenia na budowę usytuowanego przy ul. Wrocławskiej 2 w Zgorzelcu". Na żądanie Sądu organ dołączył akta, obejmujące, w części nieczytelne, kserokopie części akt tych spraw. Organ nie odniósł się do twierdzeń i wniosków skarżącego. Nie twierdził, że w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 7.02.2007r. podjął jakiekolwiek czynności procesowe. W nawiązaniu do przytoczeń stron i w celu uzupełnienia materiału sprawy, do akt dołączono odpis wyroku z dnia 21 grudnia 2007r. wraz z uzasadnieniem. Jak wynika z tego wyroku, tut. Sąd oddalił skargę skarżącego na opisaną wyżej decyzję z dnia 20 lipca 2007r.. Skarga oparta została na twierdzeniu o bezzasadności umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, gdy w decyzji zawężono przedmiot postępowania do wybudowanej ściany, pomijając inne roboty budowlane wykonane samowolnie. W ocenie Sądu wyrażonej w uzasadnieniu tego wyroku, przedmiot postępowania prowadzonego z urzędu zakreślała treść zawiadomienia o jego wszczęciu, skierowanego do skarżącego będącego stroną. Natomiast odnośnie pozostałych robót opisanych w żądaniu wszczęcia postępowania przez skarżącego, organ powinien przeprowadzić osobne postępowanie, wszczęte na wniosek skarżącego. W obszernym wywodzie prawnym Sąd ocenił jako trafne stanowisko organu odwoławczego, że roboty przy wybudowaniu ściany nie zostały wykonane samowolnie, skoro zostały nakazane przez organ nadzoru i zostały wykonane zgodnie z zatwierdzoną przez ten organ dokumentacją. Postępowanie zakończone umorzeniem dotyczyło więc wyłącznie wybudowanej ściany i jedynie w odniesieniu do robót przy jej wzniesieniu okazało się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skargę należało ocenić jako zasadną. Początkiem biegu terminów załatwiania spraw jest data wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 61§3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Załatwienie sprawy, zgodnie z art. 104§1 k.p.a. następuje przez wydanie decyzji. Według art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, którym w nin. sprawie stosownie do art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Złożenie tego zażalenia oznacza wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia (art. 52§1 i 2 p.p.s.a.), co warunkuje dopuszczalność skargi na bezczynność organu (art. 3§2 pkt 8 p.p.s.a.). Zasadność tej skargi wywołuje skutki wynikające z art. 149 w związku z art. 286§2 p.p.s.a W nin. spawie było bezsporne i należycie udokumentowane, że skarżący jest stroną postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia hotelu przy ul. Wrocławskiej 2 w Zgorzelcu, ponadto że w dniu 9.02.2007r. doręczył organowi żądanie wszczęcia postępowanie w tej sprawie, a w końcu że organ do dnia wydania wyroku nie wydał w tej sprawie decyzji. Trafna była ocena prawna zawarta w wyroku tut. Sądu wyżej powołanym, że ograniczenie ram postępowania w sprawie samowoli budowlanej do części robót budowlanych i następnie umorzenie tego postępowania, nie wywołuje skutku prawnego w postaci załatwienia sprawy samowoli budowlanej w zakresie wszystkich pozostałych robót budowlanych. Złożenie przez skarżącego do organu wyższego stopnia pisma z dnia 30 lipca 2009r. należało ocenić jako wyczerpanie środka zaskarżenia. Jedyną kwestię mogącą budzić wątpliwości, chociaż nie podniesioną przez organ, stanowiło zagadnienie, czy wniosek strony, zawierający zgłoszenie dokonania przez inny podmiot samowoli budowlanej wywołuje skutek określony w art. 61§3 k.p.a.. Wątpliwość związana jest z charakterem zadań organów nadzoru budowlanego (funkcje policyjne), sugerującym powinność ich działania z urzędu, w zestawieniu z ograniczeniem roli organu w postępowaniach prowadzonych na wniosek (zakreślanie przez stronę granic postępowania, jej wpływ na jego zawieszenie lub umorzenie ), co mogłoby sugerować uznanie żądania strony jedynie za impuls do prowadzenia postępowania z urzędu. Zachodzi ponadto różnica w sposobie zakończenia postępowania w przypadku niestwierdzenia samowoli budowlanej bądź braku podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązki na sprawcę samowoli, gdyż organ prowadzący postępowanie z urzędu, umarza je wówczas, zaś działając na wniosek powinien wydać merytoryczną decyzję odmowną. Uzasadniając omawianą wątpliwość zazwyczaj przytacza się znaną formułę (pkt 5 glosy w OSP 1990/11-12/397), że gdy przepisy prawa nie ustanawiają podmiotu inicjującego postępowanie, to w razie gdy celem postępowania jest nałożenie na stronę obowiązków, postępowanie wszczyna się z urzędu (por. Adamiak w KPA Komentarz 6. wyd. art. 61 Nb 3). Tego rodzaju ogólne wskazania nie mają jednak znaczenia dla praktyki stosowania prawa. Procedura bowiem stanowi zbiór skutków procesowoprawnych zachowań organów i stron (ich czynności procesowych, zaniechań, naruszeń ciężarów procesowych lub innych uchybień procesowych), zaś zadaniem autorów tez prawnych jest przedstawienie treści danego skutku w określonej sytuacji procesowej. Nie są wiec istotne tezy prawne, czy organ nadzoru budowlanego "może" wszcząć postępowanie na wniosek strony (zapewne zazwyczaj nie będzie to wniosek sprawcy samowoli budowlanej), gdyż istotne są odpowiedzi na pytania, jaki skutek prawny wywoła czynność wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego na wniosek, czy zatem w ogóle nastąpiło wszczęcie postępowania, a może należy uznać, że nastąpiło ono z urzędu, a być może organ nie tylko "może", ale i prawidłowo, w sposób dopuszczalny przeprowadzi postępowanie z wniosku strony. Należy jednak stwierdzić, że w orzecznictwie sądowym nie kwestionuje się dopuszczalności prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania na wniosek strony, gdy organ w zawiadomieniu zaznaczył, że wszczęcie postępowania nastąpiło na wniosek (patrz wyrok NSA z 19.12.2006r. II OSK 121/06 Lex nr 505656, ale odmiennie wyrok II OSK 1257/05). Przekonujący jest pogląd o dopuszczalności prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego nie tylko z urzędu, ale wyjątkowo również na wniosek strony (wyrok WSA II SA/Go 766/07 w systemie Lex, wraz z powołanym tam orzecznictwem sądowym). Jeżeli tak, to nie ma powodu do wyłączenia stosowania art. 61§3 k.p.a.. Uzasadnia to wniosek, że w nin. sprawie nastąpiło wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowanej w dniu 9 lutego 2007r. na żądanie skarżącego. Jak wiadomo, w sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny bada jedynie, czy do dnia wyroku wydana została przez organ decyzja, natomiast nie wypowiada się na temat pożądanego sposobu zakończenia postępowania oraz okoliczności istotnych dla jego przeprowadzenia. Jak trafnie zauważył skarżący, opieszałość organu w nin. sprawie narusza zasady wynikające z art. 6 k.p.a. w związku z art. 35 k.p.a. oraz art. 7 i art. 8 k.p.a. Mając powyższe na uwadze oraz zgodnie z art. 149 i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. J.T. 4.06.10r.