I OSK 2916/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Transportu Miejskiego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Po 106/17 w sprawie ze skargi D. K. na bezczynność Miasta Poznań - Dyrektora Zarządu Transportu Miejskiego w Poznaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I w części, w jakiej zobowiązuje Dyrektora Zarządu Transportu Miejskiego w Poznaniu do załatwienia wniosku D. K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. w zakresie podania "informacji do jakich urzędów, instytucji publicznych, urzędników Miasta Poznania w okresie od kwietnia 2013 r. zostały wysłane pisma o informacji zatrudnienia i zwolnienia D. K. z ZTM w Poznaniu przez Dyrektora ZTM w Poznaniu" i w tym zakresie skargę oddala; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od Dyrektora Zarządu Transportu Miejskiego w Poznaniu na rzecz D. K. Zaskarżonym wyrokiem z 24 sierpnia 2017 r., sygn. II SAB/Po Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę D. K. na bezczynność Miasta Poznań – Dyrektora Zarządu Transportu Miejskiego w Poznaniu i zobowiązał Dyrektora Zarządu Transportu Miejskiego w Poznaniu do załatwienia wniosku D. K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, stwierdził, że w tym zakresie organ dopuścił się bezczynności, lecz bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że wnioskiem z [...] sierpnia 2016 r. skarżący zwrócił się do Zarządu Transportu Miejskiego w Poznaniu o udostępnienie mu informacji: do jakich urzędów, instytucji publicznych, urzędników Miasta Poznania w okresie od kwietnia 2013 r. zostały wysłane pisma o zatrudnieniu i zwolnieniu go z Zarządu Transportu Miejskiego przez Dyrektora Zarządu Transportu Miejskiego. Wystąpił także o przedstawienie kopii tych pism, podania daty ich wysyłki oraz adresatów. Zwrócił się także o podanie, do których urzędów i instytucji oraz osób publicznych zostały przesłane ("dołączone") płyty z nagraniem monitoringu przedstawiające "sytuację z linii [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r." Wniosek został złożony w oparciu o przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej u.d.i.p.). Organ najpierw poinformował, że wniosek zostanie rozpatrzony w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia jego złożenia, a następnie w dniu [...] października 2016 r. Dyrektor Zarządu Transportu Miejskiego wyjaśnił, że przedmiot wniosku nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przewidzianym w u.d.i.p. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił organowi bezczynność i zawnioskował o zobowiązanie organu do udzielenie objętych wnioskiem informacji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów art. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Podniósł, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym i mieniem Skarbu Państwa. Udostępnieniu jako informacja publiczna podlega między innymi treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu oraz to, czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jest, aby dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej z tego względu, że żądane przez wnioskodawcę dane nie należą do kategorii informacji publicznej. Objęte wnioskiem informacje dotyczą wyłącznie relacji pomiędzy byłym pracownikiem, a pracodawcą. Informacja o przebiegu zatrudnienia i zwolnieniu zawiera dane o wykonywaniu obowiązków przez pracownika, z tego powodu zaniechanie udostępnienie żądanych danych jest podyktowane ochroną prywatności pracownika, a fakt, że pracownikiem tym jest wnioskodawca pozostaje bez znaczenia. Uzasadniając uwzględnienie skargi Sąd I instancji stwierdził, że skarżący domagał się udostępnienia dokumentów dotyczących w pewnym zakresie jego osoby, przedmiotowo jednak odnoszących się do działalności adresata wniosku. Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Przyjmując szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna", należy przez nią rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2013 r., sygn. I OSK 2904/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 17 stycznia 2013 r., sygn. II SAB/Rz 48/12). Sąd I instancji stwierdził, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną, jako że w sposób oczywisty dotyczą działania jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego. Nie podzielił poglądu, że informacje te odnoszą się wyłącznie do relacji między pracownikiem a pracodawcą i do stosunku pracy. Treść żądania dowodzi, że intencją skarżącego jest pozyskanie danych o działaniach organizacyjnych Zarządu Transportu Miejskiego i jego współpracy z innymi jednostkami publicznymi i osobami. Fakt, że działania te związane są z osobą skarżącego nie wyklucza publicznego charakteru żądanych danych. Wniosek dotyczy korespondencji organu z innymi publicznymi podmiotami, chodzi więc o działania i wypowiedzi organu skierowane na zewnątrz. Sąd I instancji ocenił, że żądania skarżącego nie można ujmować w kategoriach informacji w wyłącznie indywidualnej sprawie i pozyskiwanej jednoznacznie w prywatnym interesie. Publicznego charakteru informacji nie wyklucza to, że dotyczy ona danych ze sfery prywatności osoby. Ochrona prywatności realizowana jest przez odmowę udzielenia informacji publicznej w formie decyzji, a takiej decyzji Dyrektor Zarządu Transportu Miejskiego w niniejszej sprawie nie wydał. Nadto zainteresowana osoba jest dysponentem tej ochrony i może z niej zrezygnować (art. 5 ust. 2 in fine u.d.i.p.). Sąd I instancji zastrzegł przy tym, że zobowiązanie do załatwienia wniosku nie przesądza o tym, jak wniosek ma zostać rozstrzygnięty, kwestia ta pozostaje poza zakresem kontroli sądu w sprawie ze skargi na bezczynność. W uzasadnieniu podano także, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem z całokształtu okoliczności sprawy (w tym stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę) wynika, że przyczyną nie rozpoznania wniosku skarżącego w sposób wymagany ustawą o dostępie do informacji publicznej było przekonanie organu, że żądane informacje nie wymagają udostępnienia. Pogląd organu w tym względzie nie był trafny, jednakże nie ma podstaw do twierdzenia, że owa błędna kwalifikacja informacji była równoznaczna z rażącym naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej Dyrektor Zarządu Transportu Miejskiego w Poznaniu zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu lub o zmianę zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na błędnym założeniu, iż zakres żądanych danych stanowi informację publiczną, podczas gdy żądana informacja ma charakter informacji prywatnej, powiązanej wprost z osobą wnioskodawcy i łączącym strony stosunkiem pracy, wobec czego wystarczające było poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, co też organ uczynił w ustawowym terminie; 2. przepisów postępowania tj. art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność i zobowiązanie organu do załatwienia wniosku, podczas gdy po stronie organu nie wystąpiła bezczynność w zakresie zrealizowania wniosku i organ pisemnie poinformował wnioskodawcę o fakcie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że organ nie zgadza się z dokonaną przez WSA w Poznaniu wykładnią pojęcia informacji publicznej i stoi na stanowisku, że żądana informacja dotyczy danych dotyczących łączącego strony stosunku pracy, i odnosi się wyłącznie do byłego pracownika, a zatem nie ma przymiotu publicznej. Wnioskodawca wystąpił o udostępnienie mu następujących informacji: do jakich urzędów, instytucji publicznych, urzędników Miasta Poznania w okresie od kwietnia 2013 r. zostały wysłane pisma o zatrudnieniu i zwolnieniu jego osoby z Zarządu Transportu Miejskiego przez Dyrektora Zarządu Transportu Miejskiego. Wystąpił także o przedstawienie kopii tych pism, podania daty wysyłki oraz ich adresatów. Dodatkowo zwrócił się o wskazanie, do których urzędów i instytucji oraz osób publicznych zostały przesłane ("dołączone") płyty z nagraniem monitoringu przedstawiające "sytuację z linii [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r." Analiza wniosku prowadzi do konkluzji, że jego przedmiotem jest informacja dotycząca okoliczności wprost powiązanych z faktem zatrudnienia wnioskodawcy w Zarządzie Transportu Miejskiego w Poznaniu oraz fakt jego zwolnienia w związku ze zdarzeniem mającym miejsce w autobusie linii nr [...] w dniu [...] kwietnia 2013 r. Już samo powołanie się przez wnioskodawcę na zdarzenie z [...] kwietnia 2013 r. dowodzi, iż żądana informacja ma charakter prywatny, zindywidualizowany, mający odniesienie wyłącznie do osoby wnioskodawcy, nie sposób bowiem twierdzić, iż okoliczności dotyczące konkretnych faktów powiązanych ze stosunkiem pracy, a także zdarzenie związane wprost z osobą wnioskodawcy, będące w rzeczywistości podstawą zwolnienia, stanowi informację mającą przymiot informacji publicznej. Nie zmienia tej oceny fakt, iż wnioskodawca zażądał również informacji w zakresie wskazania do jakich podmiotów, jednostek i instytucji informacja ta była wysyłana, sam bowiem fakt wysłania pisma z konkretną informacją przez organ nie może automatycznie prowadzić do wniosku, że informacja taka ma charakter informacji publicznej. Przepis art. 6 u.d.i.p. nie zawiera zamkniętego katalogu informacji oraz danych, jakie podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydującym jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 lipca 2017 r. II SAB/Bd 65/17). Przepisy u.d.i.p. nie są środkiem służącym do występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji i załatwienia indywidualnej sprawy, zgodnie z oczekiwaniem strony, niezależnie od trybu postępowania, w jakim konkretna sprawa winna być rozpatrzona. Zakres przedmiotowy u.d.i.p. wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2017 r. IV SAB/Po 27/17). W przypadku udostępnienia przez organ informacji zgodnie z wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016 r., w rzeczywistości doszłoby do wykorzystania instytucji dostępu do informacji publicznej na użytek załatwienia indywidualnej sprawy, zgodnie z oczekiwaniem strony, co godziłoby w ratio legis przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. WSA w Poznaniu błędnie zastosował art. 149 § 1 P.p.s.a. i błędnie doszedł do przekonania, że organ pozostaje w bezczynności w stosunku do wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 7 czerwca 2019 r. uczestnik postępowania D. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na jego rzecz. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się częściowo zasadna. Trafny jest zarzut błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania w ustalonych okolicznościach sprawy art. 1 ust. 1 u.d.i.p. do tego z żądań wniosku, które dotyczy podania, jakie podmioty zostały poinformowane o zatrudnieniu i zwolnieniu wnioskodawcy z pracy, przesłania kopii tych pism, podania dat wysyłki i adresatów. Nie budzi wątpliwości, że wniosek o udzielenie informacji publicznej odnosił się w zasadzie dwóch grup informacji. Jedna dotyczyła podania, kto został poinformowany o zatrudnieniu i zwolnieniu wnioskodawcy z pracy, przekazania kopii takich pism informujących, podania daty wysyłki i adresatów. Druga grupa informacji związana była z podaniem, komu zostały przesłane nagrania z monitoringu przedstawiające określoną sytuację w pojeździe linii [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwie Sąd I instancji zakwalifikował obie grupy danych do kategorii informacji publicznych, nie czyniąc między nimi jakościowego rozróżnienia. Sąd I instancji przedstawił prawidłowe rozumienie informacji publicznej, wskazując na przepis art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a przykładowe wyliczenie takich spraw zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Nie ma także podstaw, aby kwestionować wniosek Sądu I instancji, że przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych i podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa, w tym dokumenty wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem działań. Przedstawiona przez Sąd I instancji wykładnia ustawowego zwrotu "informacja publiczna" zawiera w konsekwencji odniesienie do publicznego charakteru informacji, publiczności tej upatrując w rodzaju spraw, charakterze zadań. Jest to rozumienie znajdujące umocowanie w dotychczasowym orzecznictwie i uwzględniające cechy informacji publicznej, ustawowo wyróżnione w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Nie koreluje natomiast z taką charakterystyką informacji publicznej równoczesne stwierdzenie przez Sąd I instancji, że o publicznym charakterze żądanych informacji świadczy to, że "dotyczą działania jednostki organizacyjnej" gminy, a przedmiotem wniosku jest "pozyskanie danych o działaniach organizacyjnych" tej jednostki i jej korespondencji z innymi podmiotami publicznymi, o działaniach i wypowiedziach organu "kierowanych na zewnątrz". Ta kwalifikacja pomija ten aspekt pojęcia informacji publicznej, jakim jest – dostrzeżony wszak wcześniej przez Sąd I instancji – związek danych z wykonywaniem zadań publicznych. Jeżeli korespondencja czy działania kierowane na zewnątrz nie pozostają w związku z przedmiotem zadań jednostki i wykonywaniem zadań publicznych, nie powinny być kwalifikowane jako informacje publiczne. Charakterystyka tak rozumianej informacji publicznej pozwala na objęcie jej zakresem materiałów wytworzonych w związku z funkcjonowaniem podmiotu realizującego zadania gminy w zakresie transportu publicznego. Materiałami związanymi z wykonywaniem zadań dotyczących organizacji i prowadzenia transportu publicznego są w szczególności nagrania z monitoringu legalnie funkcjonującego w środkach transportu. Nagrania te można zakwalifikować jako wytworzone i wykorzystywane przy realizacji zadania publicznego, jakim jest transport komunalny. Jeżeli materiały związane z wykonywaniem zadania publicznego są przekazywane, informacja o tym stanowi informację publiczną. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał zastosowanie przez Sąd I instancji art. 149 § 1 p.p.s.a. do tych żądań wniosku z [...] sierpnia 2016 r., które odnosiły się do podania, komu zostały przekazane nagrania monitoringu w pojeździe linii [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. W tym zakresie organ pozostawał w bezczynności, albowiem bezspornie wnioskowanych danych nie ujawnił, jak też nie wydał w sprawie stosownej decyzji. Bezczynność organu obligowała sąd do zobowiązania organu do załatwienia wniosku w tym zakresie, stwierdzenia stanu bezczynności i dokonania jej kwalifikacji z punktu widzenia kryterium rażącego naruszenia prawa, a także do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zgodnie wnioskiem strony. Ze względu na poprawność rozstrzygnięcia Sądu I instancji w tym zakresie, skarga kasacyjna odnoszące się do tego rozstrzygnięcia podlegała oddaleniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł w pkt 2 wyroku. Inaczej przedstawia się natomiast kwestia tego żądania wniosku, które dotyczyło podania informacji, kogo i kiedy poinformowano o zatrudnieniu i zwolnieniu wnioskodawcy, a także przesłania kopii pism o tym informujących. Działania podjęte wobec indywidualnego pracownika w zakresie nawiązania lub rozwiązania stosunku pracy, które nie dadzą się zakwalifikować jako informacje o organach i osobach sprawujących w nich funkcje, nie są związane z wykonywaniem zadania publicznego (chociaż pracownicy są niezbędni do funkcjonowania ZTM). Także ewentualna informacja o tych działaniach i jej przekazanie nie pozostają w związku z wykonywaniem zadania publicznego i nie są informacją o sprawie publicznej – są informacją o sprawie indywidualnej. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu punktu 1 wyroku Sądu I instancji w części, w jakiej zobowiązuje Dyrektora Zarządu Transportu Miejskiego do załatwienia wniosku z [...] sierpnia 2016 r. w zakresie podania informacji, do jakich urzędów, instytucji publicznych, urzędników Miasta Poznania w okresie od kwietnia 2013 r. zostały wysłane pisma o zatrudnieniu i zwolnieniu wnioskodawcy z pracy w ZTM i w tym zakresie oddalił skargę. Dyrektor Zarządu Transportu Miejskiego nie pozostawał w odniesieniu do tego żądania wniosku w bezczynności, w związku z czym nie było podstaw do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekania o stanie bezczynności i jej charakterze oraz do zobowiązywania organu do rozpoznania tego żądania wniosku. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 206 p.p.s.a., odstępując od ich zasądzenia od organu na rzecz uczestnika, skarga okazała się bowiem częściowo skuteczna.