VII SA/Wa 2123/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi C. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę C. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2016 r. (nr [...]) orzekającą o nakazie rozbiórki murowanego obiektu budowlanego o wymiarach 6,50 x 6,30 m. wybudowanego przez skarżącego na działce nr [...] położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" przy ul. [...] w [...]. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez organy administracji za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że W. R. w dniu 14 czerwca 2012 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], z wnioskiem o zbadanie legalności budowy opisanego obiektu budowlanego. W dniu 4 lipca 2012 r. organ przeprowadził oględziny robot budowlanych i ustalił, że na działce nr [...] położonej w kompleksie ogrodów działkowych znajduje się budynek murowany o wymiarach ok. 6,50 x 6,30 m (tj. 40,95 m2) w stanie surowym otwartym w parterze o wysokości 2,43 m (częściowo są wybudowane ściany zewnętrzne piętra). Inwestor do robot budowlanych przystąpił w maju - czerwcu 2012 r., bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ I instancji pismem z 11 lipca 2012 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie spornych robot budowlanych, a postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) wstrzymał prowadzenie tych robót i nałożył na skarżącego obowiązki o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy. Inwestor nie wywiązał się z tych obowiązków, mimo upływu terminu do ich wykonania określonego w postanowieniu organu (90 dni od dnia doręczenia postanowienia tj. od 20 sierpnia 2012 r.). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z [...] maja 2016 r. ([...]) wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy nakazał C. M. rozbiórkę budynku stanowiącego samowolę budowlaną. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że od 30 kwietnia 2015 r., budowa altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014., poz. 40 ze zm.) zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego, nie wymaga pozwolenia na budowę (nie wymaga również zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej - art. 30 ust. 1 prawa budowlanego). Z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę są zwolnione wolnostojące budynki rekreacyjno-wypoczynkowe lub inne obiekty budowlane spełniające taką funkcję, położone na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich (art. 2 pkt 9a ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, Dz.U. z 2014 r., poz. 40 ze zm.). W stosunku do tych obiektów nie wszczyna się więc postępowania o którym mowa w art. 48 - 49 b prawa budowlanego, a postępowanie wszczęte i nie zakończone w dniu wejścia w życie ustawy umarza się. W przypadku, gdy ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki takiego obiektu budowlanego wydana przed dniem wejścia w życie ustawy nie została jeszcze wykonana, właściwy organ nadzoru budowlanego, który wydał tę decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie (art. 4 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2015r., poz. 528). Organ I instancji podał, że sporny obiekt budowlany nie spełnia wymagań określonych w tym przepisie, ponieważ jak wynika z protokołu oględzin z 4 lipca 2012 r., jego powierzchnia zabudowy przekracza 35 m2. PINB dodał, że inwestor mimo wydania przez organ postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych prowadził te roboty i wybudował budynek w całości (stan surowy zamknięty), co wynika z protokołu oględzin zabudowy w ogrodach działkowych z 9 kwietnia 2015r.. W odwołaniu skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja jest dla niego "krzywdząca" ponieważ budynek "mieści się w wymiarach [do 35 m2] bez grubości ścian". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] maja 2016 r. orzekającą o nakazie rozbiórki. W uzasadnieniu podzielił stanowisko organu I instancji oraz podał, że zgodnie z art. 6 ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego służy legalizacji obiektów budowlanych, które wybudowano bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, lecz zgodnie z regułami sztuki budowlanej i przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nakaz rozbiórki orzeka się obligatoryjnie, w przypadku gdy inwestycja jest niezgodna z tymi przepisami. C. M. w skardze na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2016 r. zarzucił organowi naruszenie art. 48 ust. 1 w z. z art. 48 ust. 4 prawa budowlanego i art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że sporny obiekt budowlany nie jest altaną działkową w rozumieniu art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Według skarżącego organ nie przeprowadził dostatecznego postepowania na okoliczność ustalenia powierzchni zabudowy obiektu budowlanego, ponieważ oparł się jedynie na dwóch protokołach oględzin (z 4 lipca 2012 r. oraz z 9 kwietnia 2016 r.). Skarżący stwierdził, że oględziny w dniu 4 lipca 2012 r. odbyły się przed wszczęciem postępowania, bez jego udziału i dotyczyły budynku który znajdował się w stanie surowym (po wydaniu przez organ I instancji postanowienia o wtrzymaniu robót budowlanych, inwestor kontynuował inwestycję), a w protokole zostały podane jedynie przybliżone wymiary budynku. Drugi protokół (z 9 kwietnia 2015 r.) nie tylko nie zawiera dokładnych danych odnośnie rozmiaru tego budynku, ale również oceny w tym zakresie organ dokonał "organoleptycznie z poziomu ścieżki zewnętrznej". Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 10 § 1 i art. 79 k.p.a. Wyjaśnił, że nie został zawiadomiony o terminie ponownych oględzin robót budowlanych (9 kwietnia 2016 r.), organy obu instancji nie zapewniły mu możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami, materiałami oraz zgłoszonymi uwagami. Organy odwoławczy naruszył ponadto art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie ustalił w jakim zakresie budynek nie wymagał pozwolenia na budowę, czy usytuowanie budynku naruszało ustalenia m.p.z.p. W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił, dlaczego zasadna jest rozbiórka całego budynku a nie tylko jego części. Z tych powodów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m. in., że decyzja organu I instancji o rozbiórce została wydana po 3,5 roku od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robot budowlanych. W tych okolicznościach skarżący był przekonany, że organ nadzoru budowlanego umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego, Stwierdził, że sporny obiekt budowalny jest altaną w rozumieniu art. 2 pkt 9 a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. W uzasadnieniu zarzutów procesowych skargi podkreślił, że został "w zasadzie pozbawiony możliwości kwestionowania sporządzonych protokołów oględzin i złożenia wniosków o ich ponowne dokonanie" i te uchybienia organów miały wpływ na wynik sprawy. Skarżący dodał, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji kwestionował "sposób określenia wymiarów budynku i powierzchni jego zabudowy". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego skarga C. M. podlega oddaleniu. Wnoszący skargę kwestionuje uznanie przez organy budowalne obu instancji wybudowanego przez niego budynku na terenie rodzinnego ogrodu działkowego za obiekt budowlany wymagający uzyskania pozwolenia na budowę. Uważa bowiem, że jest to altana działkowa, o której mowa w art. 9 a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, zwolniona od obowiązku uzyskania takiego pozwolenia. Sąd podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego odnośnie kwalifikacji spornego obiektu budowlanego do kategorii obiektów budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że postępowanie sprawie legalizacji robót budowlanych przy tym obiekcie budowlanym zostało wszczęte przed dniem 28 czerwca 2015 r., oznacza to, że w sprawie mają zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015 r. tj. do dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy (art. 6 ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2015 r., poz. 443). Zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymagała budowa altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych. Zdaniem Sądu, ustalenia poczynione przez organy nadzoru budowlanego w tej sprawie dostatecznie wskazują na to, że wybudowany przez skarżącego obiekt budowlany, ze względu na powierzchnię zabudowy, nie jest altaną działkową w rozumieniu powołanego przepisu, w związku z tym wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Należy dodać, że w chwili przystąpienia przez inwestora do robót budowalnych (maj-czerwiec 2012 r.), pozwolenia na budowę nie wymagała budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych. Z protokołu oględzin robót budowlanych z 4 lipca 2012 r. wynika, że sporny budynek ma wymiary ok. 6,50 x 6,30 m. (skarżący nie uczestniczył w tych oględzinach mimo że doręczono mu zawiadomienie). Te ustalenia znajdują potwierdzenie w protokole z 9 kwietnia 2015 r. (kontrola zabudowy na działkach znajdujących się na terenie ogrodu działkowego). Z tego drugiego protokołu dodatkowo wynika, że budynek skarżącego ma ponad 5 metrów wysokości. Należy przypomnieć, że wbrew temu co podniesiono w skardze, skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji podał, że obiekt budowlany "mieści się w wymiarach bez grubości ścian", nie zakwestionował też ustalonej podczas kontroli wysokości wybudowanego obiektu budowlanego. W konsekwencji zdaniem Sądu organy prawidłowo zastosowały tryb likwidacji samowoli budowlanej przewidziany w art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego, a następnie orzekły o nakazie jego rozbiórki. W związku z tym zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 i ust. 4 nie jest uzasadniony. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania również nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nadzoru budowlanego dostatecznie ustaliły wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne, a skarżącemu zapewniły możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Z akt sprawy wynika bowiem, że C. M. został zawiadomiony o oględzinach, w oparciu o których ustalenia zostało wszczęte postępowanie. Wysłano mu również zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie (tego zawiadomienia jednakże nie odebrał). Ponadto odebrał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Skarżący doskonale więc wiedział o toczącym się postępowaniu, jednakże ze swojej strony nie podjął żadnych kroków aby wyjaśnić, czy budowany przez niego obiekt odpowiada wymaganiom wynikającym z przepisów prawa. Przez 3,5 roku (od otrzymania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych do wydania decyzji przez organ I instancji) skarżący nie wykazał żadnej aktywności w tej sprawie. Stąd całkowicie niezrozumiałe jest stanowisko skarżącego, że ustalenia poczynione podczas oględzin nie mogą stanowić dowodu w sprawie, ponieważ odbyły się przed wszczęciem postępowania w sprawie. W skardze do Sądu skarżący stwierdził, że organ I i II instancji nie poinformował go o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Odnosząc się do tego zarzutu, należy wyjaśnić, że co prawda w aktach nie ma dowodu doręczenia skarżącemu zawiadomienia organu I instancji o zebraniu materiału i możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Niemniej jednak naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby strona wykazała, że to uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie wyrażano pogląd, że niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i w związku z tym pozbawienie możliwości wypowiedzenia się co do tego oraz składania wniosków mogłoby odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że uchybienie to nie pozwoliło jej na dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyroki NSA: z dnia 2 lutego 2011 r. I OSK 575/10, z dnia 18 maja 2006 r. II OSK 831/05 z 10 września 2014 r. II OSK 574/13). Skarżący nie wykazał, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych, które miałyby istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy w postępowaniu przed organem I instancji czy w postępowaniu odwoławczym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez organ odwoławczy, należy zauważyć, ze ten organ nie prowadził żadnego postępowania wymagającego konieczności zapoznania się z aktami sprawy i wywołującego konieczność wniesienia dodatkowych dowodów, a w odwołaniu od decyzji skarżący w zasadzie nie zakwestionował powierzchni obiektu budowlanego. Nie są także zasadne zarzuty naruszenia art. 7, art. 9, art. 11 (zasada przekonywania) i art. 107 § 3 .k.p.a., albowiem organ administracji wyjaśnił w sposób dostateczny zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy zaś zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera także uzasadnienie prawne z powołaniem przepisu prawa stanowiącego podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Sąd wypełniając określony w art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) obowiązek kontroli z urzędu sprawy w szerszym zakresie niż określony w skardze, stwierdził że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności. W szczególności Sąd nie dostrzegł naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za nieuzasadnioną. Dlatego też na podstawie art. 151 powołanej ustawy, orzekł jak w sentencji.