II SAB/Gd 111/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 9 września 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. T. na bezczynność Starosty w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Z. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Do złożenia skargi doszło w następujący stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 2 kwietnia 2015 r. skarżąca zwróciła się do Starosty o udzielenie informacji publicznej, czy w okresie od stycznia do czerwca 2013 r. do tego organu wpłynęło pisemne zgłoszenie robót budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do robót przeprowadzonych na działce ner [...] obr. W, gm. W, polegających na wykonaniu urządzenia wodnego - rozbudowie stawu niehodowlanego rybnego, a jeżeli takie zgłoszenie wpłynęło, wniosła o sporządzenie i przesłanie skanu lub kserokopii całości przedmiotowego zgłoszenia. Starosta, odpowiadając na ten wniosek, w piśmie z dnia 21 kwietnia 2015 r., poinformował skarżącą, że dane, o które wystąpiła, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W skardze z dnia 12 maja 2015 r. skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia w terminie 14 dni informacji publicznej we wnioskowanym zakresie, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącej dokumentacja zgłoszeniowa oraz informacje na temat zgłoszenia stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publiczne. Skarżąca wskazała na art. 6 ust. 1 pkt 4 lit A ustawy oraz wyroki sądów administracyjnych, z których wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę czy przyjęcie zgłoszenia stanowią informację publiczną. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi była bezczynność Starosty w sprawie udostępnienia, w trybie ustawy o dostępie do informacji publiczne, informacji o treści zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowanych polegających na wykonaniu urządzenia wodnego - rozbudowie stawu niehodowlanego rybnego. Jak wyjaśnił na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. pełnomocnik skarżącej, rozbudowa stawu jest przeprowadzana przez sąsiada skarżącej. Z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może być załatwiony albo przez udzielenie informacji (w formie czynności materialno – technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2. Przy czym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Na gruncie wskazanej powyżej ustawy przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Oceniając, czy Starosta pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 2 kwietnia 2015 r., należało ustalić, czy w sprawie wystąpiły podmiotowe oraz przedmiotowe przesłanki udzielenia informacji publicznej określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Starosta jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest powiat, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest organem zobowiązanym w zakresie podmiotowym do stosowania tej ustawy, w związku z czym jest zobowiązany do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 ustawy). Powyższe nie oznacza jednak, że każda informacja i każdy dokument, jakimi dysponuje ten organ ma walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Artykuł 1 ust. 1 tej ustawy stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Definicja informacji publicznej zawarta w tym przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej". W przepisach prawa brak jest legalnej definicji "sprawy publicznej". Z pewnością jest to sprawa, która, jak wynika z potocznego rozumienia pojęcia "publiczny", odnosi się w jakimś stopniu do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich, ogólnych, społecznych i nieprywatnych ((Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom D-Ś, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843) mogących interesować ogół obywateli. Przepis art. 6 ustawy zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydującym jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Dziedziny aktywności, które dotyczą spraw publicznych wymienione w art. 6 ustawy obejmują zatem: politykę zewnętrzną i wewnętrzną państwa (ust. 1), sposób organizacji i zasady funkcjonowania podmiotów publicznych (ust. 2-3), dokumenty wytworzone w ramach działalności podmiotów publicznych (ust. 4) i majątek publiczny (ust.5). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 25 marca 2003 r. (II SA 4059/02) stwierdził, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przeciwieństwem "sprawy publicznej" jest "sprawa prywatna" czyli niepubliczna, osobista, indywidualna, dotycząca sfery prywatnej człowieka. Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy podkreślić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Ustawa ta nie może być rozumiana jako ustawa, która gwarantuje publiczny dostęp do każdej informacji. Żądane we wniosku skarżącej z dnia 2 kwietnia 2015 r. informacje nie mają natomiast charakteru informacji publicznej, albowiem nie odnoszą się stricte do zadań publicznych, jakie w szczególności realizuje Starosta. Skarżąca domagała się bowiem udzielenia informacji dotyczącej zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych i udostępnienia jej tego zgłoszenia. Zgłoszenie zaś miało zostać dokonane przez osobę fizyczną – sąsiada skarżącej i dotyczyło inwestycji prywatnej realizowanej na sąsiedniej nieruchomości. Zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowalnych nie jest dokumentem urzędowym lecz prywatnym. Jest to wniosek strony składany w administracyjnym postępowaniu i wszczynający szczególne postępowanie przed organem architektoniczno-budowlanym, uregulowane przepisami ustawy Prawo budowalne. Specyfika tego postępowania, na którą wskazywała skarżąca zarówno we wniosku, jak i skardze, nie może uzasadniać zakwalifikowania zgłoszenia jako nośnika informacji publicznej. Nie można w tym wypadku zastosować żadnej analogii do decyzji o pozwoleniu na budowę. Również przywołane przez skarżącą przepisy art. 6 ust. 1 pkt 4 lit A ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczą zupełnie innych dokumentów, szczegółowo w nich określonych. Istotnie, jak wskazała skarżąca, w orzecznictwie sadów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że tak decyzja o pozwoleniu na budowę jak i przyjęcie zgłoszenia stanowią informację publiczną. Sąd orzekający w niniejszej sprawie poglądów tych jednakże nie podziela w odniesieniu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. W orzecznictwie sądów utrwalony jest natomiast pogląd, który Sąd orzekający w całej rozciągłości akceptuje, że co do zasady pismo strony wnoszone w sprawie administracyjnej nie stanowi informacji publicznej. Wniosek wszczynający postępowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej jest bowiem dokumentem prywatnym, jako że nie został wytworzony w sposób określony w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i dlatego nie stanowi informacji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z dnia 13 czerwca 2014 r. I OSK 3070/13, z dnia 11 maja 2011 r., I OSK 189/11 i z dnia 9 czerwca 2011 r., I OSK 431/11 https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu pismo stanowiące zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych podlegałoby udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłącznie wtedy, gdyby dotyczyło sprawy publicznej, a więc np. inwestycji publicznej, finansowanej ze środków publicznych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 września 2012 r., II SAB/Gd 69/11 https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgłoszenie osoby fizycznej, dotyczące zamiaru wykonania przez nią robót budowlanych, z całą pewnością nie stanowi informacji publicznej. Pogląd taki wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2013 r., wydanym w sprawie I OSK 488/13 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów stwierdzić zatem należy, że Starosta nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 2 kwietnia 2015 r., jako że wniosek ten nie dotyczy informacji publicznej. Dlatego też Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.