II OSK 3147/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 556/17 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zakazu używania jednostek z napędem spalinowym na Jeziorze [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 556/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę [...] i stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w przedmiocie zakazu używania jednostek z napędem spalinowym na Jeziorze [...] oraz zasądził od Rady Powiatu w [...] na rzecz [...] zwrot kosztów postępowania. Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym. Uchwałą z dnia [...] czerwca 2011 r., zmienioną uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2014 r., Rada Powiatu w [...] na podstawie art. 12 pkt 11, art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm., dalej: "u.s.p.") oraz art. 116 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 z późn. zm., "u.p.o.ś") wprowadziła zakaz używania jednostek pływających z napędem spalinowym na Jeziorze [...] i Jeziorze [...]. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wywołanego powyższą uchwałą z dnia [...] czerwca 2011 r. złożyli [...], zarzucając Radzie Powiatu w [...] naruszenie: 1. art. 116 ust. 4 u.p.o.ś., gdyż uchwała z dnia 16 czerwca 2011 r. wprowadza inne niż wymienione w ustawie wyłączenia dotyczące używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach; 2. art. 116 ust. 1 u.p.o.ś., gdyż wydanie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone ustaleniami, czy na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych znajdujących się na obszarze powiatu występują odpowiednie warunki akustyczne; 3. art. 41 u.s.p., gdyż rada powiatu nie może ustanowić odpowiedzialności karnej za naruszenie uchwały, skoro uchwała ta nie stanowi powiatowych przepisów porządkowych; 4. art. 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1829 z późn. zm., dalej: "u.s.d.g."), gdyż zaskarżona uchwała bezzasadnie ogranicza prowadzenie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że art. 116 u.p.o.ś. pozwala na wprowadzenie zakazu lub ograniczenia używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach wodnych tylko wtedy, gdy jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Rada Powiatu w [...] ustanowiła tymczasem limity ilościowe dla jednostek pływających określonego rodzaju, mimo że art. 116 u.p.o.ś. nie stanowi podstawy wydawania zezwoleń na przewóz osób, prowadzenia rejestru podmiotów zajmujących się tym przewozem lub wydawania zezwoleń indywidualnych. Wspomniany organ administracji publicznej przekroczył zatem swoje kompetencje. Zaskarżona uchwała jest przy tym aktem prawa miejscowego i powinna służyć wykonaniu powołanego przepisu. Nie można jednak przyjąć, że samo określenie liczby statków uwzględnia już cel i wymogi art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. W § 2 tejże uchwały nie określono poprawnie rodzaju jednostek pływających, których dotyczą zakazy. Nie podano również żadnych parametrów technicznych, mających zapewnić odpowiednie warunki akustyczne. Nie można zatem ustalić, które jednostki pływające obejmuje zakaz korzystania z Jeziora [...]. Nie odwołano się w szczególności do kryteriów z art. 116 ust. 3 pkt 2 u.p.o.ś. Ponadto podjęcie zaskarżonej uchwały powinno być poprzedzone ustaleniami, czy na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych znajdujących się na obszarze powiatu występują odpowiednie warunki akustyczne. Z zaskarżonej uchwały i debaty nad jej projektem nie wynika, czym w tej mierze kierował się organ administracji publicznej. Brakuje wskazania, jaki był poziom hałasu na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych wokół Jeziora [...] przed podjęciem zaskarżonej uchwały, w jakim stopniu na poziom tego hałasu wpływała liczba statków po nim pływających oraz w jaki sposób obniży się poziom hałasu w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały. Poza tym w § 3 tego aktu prawa miejscowego ustanowiono odpowiedzialność karną przewidzianą w ustawie z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 1094 z późn. zm.). Tymczasem organy samorządu terytorialnego mogą nakładać karę grzywnę tylko w przepisach porządkowych, wydawanych na mocy art. 41 u.s.p. Zaskarżona uchwała nie ma takiego statusu. Skarżący zaznaczyli ponadto, że są właścicielami jednostek pływających o lepszym stanie technicznym i niższej emisji hałasu niż jednostki pływające dopuszczone obecnie do pływania po wymienionych jeziorach. [...] wcześniej występowali o wydanie zgody na żeglugę statkiem pasażerskim spalinowym po Zalewie [...]. Ich wnioski załatwiano jednak negatywnie, powołując się na wyczerpanie limitu statków. W konsekwencji skarżący nie mogą uzyskać pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód polegające na uprawianiu żeglugi na wodach Jeziora [...]. Marszałek Województwa [...] kieruje się bowiem zaskarżoną uchwałą i opinią Starosty [...]. Poza tym w momencie składania wniosku o udzielenie pozwolenia wydanych było 8 pozwoleń. Jeden ze skarżących zwrócił się zatem o udzielenie kolejnego pozwolenia, lecz wniosek ten nie został rozpoznany. Następnie Starosta [...] przekazał jedynie, że limit 12 jednostek pływających został wyczerpany. Interes prawny skarżących został zatem naruszony, gdyż bezprawnie ograniczono im możliwość prowadzenia działalności gospodarczej. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. Rada Powiatu [...]na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. odmówiła uwzględnienia powyższego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu organ administracji publicznej wyjaśnił, że zaskarżoną uchwałę podjęto w celu zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych, tj. ograniczenia hałasu emitowanego przez silniki spalinowe na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych wokół zbiorników wodnych [...]. Dlatego zakazano używania wspomnianych jednostek pływających na Jeziorze [...], co pozostaje w granicach upoważnienia z art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. Ponadto w § 2 zaskarżonej uchwały zezwolono na używanie na obu akwenach wodnych 12 Statków Żeglugi Pasażerskiej bez ingerowania w działalność przedsiębiorców na tym terenie. Ograniczenia ilościowe dotyczą tylko statków z napędem spalinowym. Nie wykonano przy tym badania poziomu hałasu, gdyż wprowadzenie rozważanych zakazów lub ograniczeń nie wymaga takiej analizy. Zaskarżona uchwała została podjęta pod wpływem opinii publicznej, która domagała się ustanowienia ograniczeń w celu zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych. Przepisy tego aktu prawa miejscowego nie naruszają prawa własności i prawa do powszechnego korzystania ze środowiska w celu zaspokojenia potrzeb osobistych. Wbrew opinii skarżących odwołanie się do kryterium z art. 116 ust. 3 pkt 2 u.p.o.ś. było wykluczone, gdyż przepis ten dotyczy śródlądowych dróg żeglownych, które nie występują na terenie Powiatu [...]. Nietrafny jest także zarzut dotyczący ustanowienia odpowiedzialności karnej za naruszenie przepisów omawianej uchwały. Akt ten został bowiem podjęty w granicach upoważnienia z art. 12 pkt 11 i art. 40 u.s.p. i art. 116 u.p.o.ś. Przyjęte rozwiązanie nie narusza art. 41 u.s.p., gdyż kontrola wykonywania przepisów zaskarżonej uchwały dokonywana jest z udziałem funkcjonariuszy Policji, którzy wymierzają sankcje karne. Zaskarżona uchwała nie uchybia także art. 8 u.s.d.g., gdyż nie ustosunkowano się w tym akcie prawa miejscowego do sposobu i kryteriów doboru statków dopuszczonych do pływania. Nie określono także, ile statków może obsługiwać pojedynczy armator. Możliwe jest ponadto prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób także jednostkami pływającymi, które nie wykorzystują napędu spalinowego. Skargę na uchwałę z dnia 16 czerwca 2011 r. wnieśli [...], żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że dysponują działką z bezpośrednim dostępem do Jeziora [...], a ponadto zakupili jednostki pływające, z pomocą których zamierzają prowadzić działalność gospodarczą. Zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny, gdyż nie mogą w pełni korzystać z przysługującego im prawa własności nieruchomości i nie mogą prowadzić żeglugi po Jeziorze [...]. W pozostałym zakresie skarżący powtórzyli zarzuty podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie i zasądzenie kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 556/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę [...]. Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz zasądził od Rady Powiatu w [...] na rzecz [...] zwrot kosztów sądowych. W uzasadnieniu sąd I instancji wyjaśnił, że celem art. 116 u.p.o.ś. jest ochrona przed hałasem i ochrona prawa do odpoczynku. Kompetencja rady powiatu pozwala na ingerencję w sferę praw i wolności jednostki, limitując używanie jednostek pływających. Ograniczeniu ulega prawo własności i prawo powszechnego korzystania ze środowiska, które polega w szczególności na zaspokajaniu potrzeb osobistych, w tym wypoczynku i uprawiania sportu. Dlatego ograniczenia i zakazy ustanowione na podstawie art. 116 u.p.o.ś. nie powinny naruszać istoty wspomnianych praw. Z art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. wynika, że rada powiatu może skorzystać ze swojej kompetencji tylko wtedy, gdy wymaga tego konieczność zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Podjęcie zaskarżonej uchwały powinno być zatem poprzedzone ustaleniem, czy na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych znajdujących się na obszarze powiatu panują odpowiednie warunki akustyczne. W tym celu należało odwołać się do przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826 z późn. zm.). Wymóg ten nie został spełniony w niniejszej sprawie, gdyż nie wiadomo, jaki był poziom hałasu na obszarze Jeziora [...] i Jeziora [...] przed podjęciem zaskarżonej uchwały, a także w jaki sposób poziom ten zmieni się po ograniczeniu liczby jednostek pływających po tych akwenach. Zgodnie z protokołem sesji Rady Powiatu w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. przeprowadzono w tej mierze jedynie konsultacje z Radą Gminy [...]. Ten ostatni organ administracji publicznej proponował ograniczenie liczby jednostek pływających do 10 sztuk; społeczność lokalna postulowała natomiast zwiększenie liczby jednostek. Nie jest przy tym jasne, czy załączone do akt sprawy uzasadnienie dotyczy zaskarżonej uchwały, czy też wspomnianej wcześniej uchwały ją zmieniającej z dnia [...] października 2014 r. Niemniej w treści tego uzasadnienia wskazano, że zwiększenie do 12 sztuk liczby statków żeglugi pasażerskiej jest uzasadnione licznymi wnioskami o zgodę na pływanie statkami po omawianych jeziorach. Podkreślono zarazem, że dodatkowe limitowanie liczby tych statków może ograniczać swobodę działalności gospodarczej. Stwierdzenie to wskazuje, że Rada Powiatu w [...] nie kierowała się celem zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych terenów rekreacyjno-wypoczynkowych, lecz w sposób dowolny zmniejszyła liczbę statków z napędem silnikowym. Tym samym wymieniony organ administracji publicznej przekroczył swoje kompetencje. Wadliwy okazał się przy tym także § 3 zaskarżonej uchwały, gdyż Rada Powiatu w [...] nie była upoważniona do ustanawiania norm karnych. Gdyby nawet potraktować ten przepis jedynie jako odesłanie do przepisów powołanej ustawy – Kodeks wykroczeń, to i tak zabieg ten byłby nieprawidłowy w świetle zasad techniki prawodawczej. Wprowadza on także wątpliwości interpretacyjne. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Powiat [...], zarzucając sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego: 1. art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała wydana na podstawie tego przepisu powinna być poprzedzona szczegółowymi ustaleniami, czy na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych znajdujących się na obszarze powiatu występują odpowiednie warunki akustyczne, w szczególności w postaci przeprowadzenia pomiarów, badań lub konsultacji z podmiotami zajmującymi się ochroną środowiska, w tym ochroną przed hałasem, mimo że taki wymóg nie wynika z powołanego przepisu; 2. art. 87 ust. 1 u.s.p. przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że interes prawny lub uprawnienie [...] zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, mimo że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym, wobec czego jego skarga powinna być odrzucona analogicznie jak stało się to w przypadku skargi [...]. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. nie zawiera przesłanek pozwalających na sprecyzowanie pojęcia "odpowiednich warunków akustycznych". Przepis ten nie nawiązuje w szczególności do przepisów powołanego rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2007 r. Brak wskazania przez ustawodawcę sposobu określenia warunków akustycznych występujących na danym ternie nie może uzasadniać zakwestionowania legalności zaskarżonej uchwały. Nietrafne jest stanowisko sądu I instancji, w świetle którego uchwała z dnia [...] czerwca 2011 r. została podjęta dowolnie. Przeciwnie, omawiany akt prawa miejscowego miał na celu ograniczenie hałasu emitowanego do środowiska przez silniki spalinowe na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych wokół zbiorników wodnych [...]. Przedmiotowa uchwała dotyczyła zatem wyłącznie jednostek pływających generujących najsilniejsze oddziaływania akustyczne. Inne statki mogą korzystać z Jeziora [...] bez ograniczeń. Skarżący kasacyjnie zauważył następnie, że skarga [...] również powinna być odrzucona, tak jak skarga [...]. Osoby te powoływały się na podobne argumenty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł powodów, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego wyroku ze względu na nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się natomiast do zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej. Przedmiotem skargi [...] była uchwała z dnia [...] czerwca 2011 r., wydana na podstawie art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem rada powiatu, w drodze uchwały, z zastrzeżeniem art. 116 ust. 2 i 4 u.p.o.ś., ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Jak wynika przy tym z art. 116 ust. 2 u.p.o.ś., na śródlądowych wodach żeglownych ograniczenia i zakazy wprowadza w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu. Ustawodawca dodaje zarazem w art. 116 ust. 4 u.p.o.ś., że ograniczenia nie mogą dotyczyć jednostek pływających, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 87 ust. 1 u.s.p., że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Interes prawny wymieniony w przytoczonym przepisie polega na istnieniu powiązania między sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną. Powyższy związek powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia zatem jedynie hipotetyczne lub historyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu albo wnoszenie skargi w interesie innego podmiotu niż skarżący lub w interesie ogólnym. W szczególności interesem prawnym nie legitymuje się podmiot jedynie zainteresowany podjęciem albo uchyleniem określonego aktu, który nie oddziałuje bezpośrednio na jego sferę prawną. Podmiot ten dysponuje bowiem jedynie interesem faktycznym. Znaczenie interesu prawnego w kontekście rozpatrywanej sprawy dodatkowo podkreśla art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Tym ostatnim przepisem w niniejszej sprawie jest art. 87 ust. 1 u.s.p. Jednocześnie należy zauważyć, że uchwała z dnia 16 czerwca 2011 r. stanowi akt prawa miejscowego, a zatem odpowiada opisowi zawartemu w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Konsekwentnie sąd administracyjny może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia skargi na uchwałę wydaną na podstawie art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. dopiero po ustaleniu, że skarżący legitymuje się interesem prawnym i interes ten został naruszony zaskarżonym aktem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie rozważył natomiast, czy skarżący legitymuje się interesem prawnym i czy ten interes został ewentualnie naruszony. Sąd I instancji nie zbadał w ogóle, czy możliwe jest wskazanie normy prawnej, ze względu na którą [...]mógłby domagać się określonego działania albo zaniechania od organów administracji publicznej. Tymczasem dopiero spełnienie tego wymogu przez skarżącego pozwalało na merytoryczne odniesienie się do zgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Wskazane uchybienie mogło mieć zatem istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ niewykazanie istnienia interesu prawnego po stronie [...]wykluczałoby merytoryczne rozpatrzenie wniesionej przez niego skargi. Trzeba jednocześnie zaznaczyć, że w odpowiedzi na skargę wyraźnie domagano się odrzucenia skargi [...]. Sąd I instancji miał zatem obowiązek odniesienia się do tej kwestii, czego jednak nie uczynił. Zastrzeżenia te wzmacnia analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę bowiem [...], wywodząc, że nie posiada ona interesu prawnego, o którym mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p. Sąd I instancji wyjaśnił, że [...] jest wprawdzie właścicielką jednostek pływających z napędem spalinowym oraz nieruchomości z bezpośrednim dostępem do Jeziora [...]. Niemniej nie można wskazać normy prawnej, która w opisanych okolicznościach nakazywałaby organom administracji publicznej powstrzymać się od wprowadzenia zakazu albo ograniczenia, o jakim mowa w art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. Deklarowana chęć prowadzenia działalności gospodarczej jest przy tym niewystarczająca w świetle art. 8 u.s.d.g. do uznania, że wymieniona osoba dysponuje interesem prawnym. Sąd I instancji powinien wziąć pod rozwagę powyższe postanowienie z dnia [...] sierpnia 2017 r., czego jednak nie uczynił. Nie ulega tymczasem wątpliwości, że [...] występowali w postępowaniu wspólnie i wnieśli razem skargę na uchwałę z dnia [...] czerwca 2011 r. Osoby te powoływały się przy tym na podobny zarzut, tj. nadmierne utrudnienie w prowadzeniu działalności gospodarczej w związku z ustanowieniem ograniczeń w liczbie jednostek pływających z napędem silnikowym na Jeziorze [...]. Konieczne było zatem wskazanie, dlaczego powyższy argument uzasadniał odrzucenie skargi [...] przy jednoczesnym merytorycznym rozpoznaniu skargi [...]. Trzeba przy tym zaznaczyć, że dla ustalenia istnienia interesu prawnego konieczne jest podanie normy prawnej, która nakazuje albo zakazuje określonego zachowania. Nie wystarcza natomiast w tej mierze poprzestanie tylko na wyrażeniu chęci odmiennego uregulowania określonej kwestii. Uwagi te nie zostały zawarte w zaskarżonym orzeczeniu, wobec czego za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 u.s.p. Jak sygnalizowano wcześniej, uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co z kolei uzasadniało uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął zarazem, że odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. byłoby obecnie przedwczesne. Zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 u.s.p. ma bowiem szerszy zakres. Jeżeli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdzi, że [...] nie legitymuje się interesem prawnym, wykluczona okaże się merytoryczna kontrola uchwały z dnia [...] czerwca 2011 r. W takim przypadku ocena poprawności zastosowania art. 116 ust. 1 u.p.o.s. przy wydawaniu powołanego aktu prawa miejscowego będzie wykluczona. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego poznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Sąd I instancji powinien w tej mierze odnieść się do kwestii naruszenia interesu prawnego [...]. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Jak wynika bowiem z tego przepisu, w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Zastosowanie art. 207 § 2 p.p.s.a. uzasadniał w niniejszej sprawie fakt, że uchylenie zaskarżonego wyroku wynikało z niepełnego zbadania skargi przez sąd I instancji. Tym samym koszty postępowania kasacyjnego powstały przede wszystkim w wyniku zajęcia błędnego stanowiska przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. [...] nie przyczynił się do ich wygenerowania. Nałożenie na niego obowiązku zwrotu wspomnianych kosztów byłoby zatem niezasadne.