III SA/Kr 834/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka . po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprzeciwu P. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do Domu Pomocy Społecznej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją objętą sprzeciwem z dnia 14 lipca 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję z dnia 15 lutego 2017r., nr [...] wydaną przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej, którą odmówiono P. J. (dalej: "skarżący") skierowania do domu pomocy społecznej w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy w pierwszym rzędzie powołał się na przepis art. 54 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r., póz. 930 ze zm.) wskazujący na przesłanki umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej. Jak stwierdziło SKO, każda z wymienionych w art. 54 ust. 1 przesłanek powinna być wnikliwie zbadana i oceniona z uwzględnieniem rzeczywistych (realnych) okoliczności życiowych danej osoby, a tego, w ocenie Kolegium , w sprawie z wniosku skarżącego, zabrakło. W szczególności, organ odwoławczy powołując się na: orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 21 grudnia 2016 r, znak: [...], zaświadczenia lekarskie wystawione w dniu 13 stycznia 2017 r. oraz dokumentację medyczną w postaci wyników z badań specjalistycznych przeprowadzonych dnia 3 sierpnia 2016 r. przez psychologa klinicznego Szpitala Specjalistycznego w G., Poradni Psychologicznej oraz badanie specjalistyczne, przeprowadzone przez specjalistę neurologa z dnia 14 października 2016 r. dla potrzeb Powiatowego Zespołu do Orzekania o Niepełnosprawności w G., stwierdził, że skarżący, ur. 22 maja 1976 r, jest osobą, która w wyniku wypadku doznała urazu mózgu co skutkowało stałym naruszeniem sprawności organizmu. Porusza się z trudem, ma niesprawną prawą kończyną górną, cierpi na zespół otępienia, zaniki pamięci, omdlenia. W zakresie samoobsługi nie jest samodzielny wymaga pomocy przy czynnościach higieny osobistej, ubieraniu, dozowaniu leków, ma zaburzenia mowy -trudności z wypowiadaniem, brakuje mu słów. Jego stan zdrowia powoduje, że wymaga on całodobowej opieki, pielęgnacji leczenia, badania i porad lekarskich i leczenia rehabilitacyjnego. Został zaliczony do grona osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności (terminowo do dnia 31.12.2021 r.) ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do Sygn. akt III SA/Kr 834/17 samodzielnej egzystencji oraz korzystania z systemu korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki - wymaga długotrwałej pomocy i wsparcia, poradnictwa rehabilitacyjnego, wsparcia informacyjnego, usług socjalnych, ulg i uprawnień wynikające z odrębnych przepisów. Jest niezdolny do pracy, pozbawiony możliwości samodzielnego funkcjonowania, prowadzenia gospodarstwa domowego i aktywności społecznej adekwatnej do wieku, płci i środowiska według powszechnie przyjętych i akceptowanych zachowań. Jak stwierdził organ odwoławczy wynikająca z powołanych wyżej dokumentów sytuacja zdrowotna i życiowa skarżącego nie odbiega od tego co ustalił w wywiadzie środowiskowym pracownik socjalny, tj., skarżący jest po urazie głowy, doznał 40% ubytku mózgu oraz uszkodzenia nerwu prawej ręki, cierpi na zaniki pamięci, padaczkę, ma problemy z poruszaniem się. Problemy zdrowotne skarżącego powodują, iż wymaga on specjalistycznego leczenia oraz stałej całodobowej opieki. Opieki tej - jak wynika z wywiadu - nie może zapewnić mu matka (ona zapewnia mu możliwość korzystana z jednego pokoju), ponieważ sama jest osoba schorowaną, pozostaje w stałym leczeniu, porusza się przy pomocy kuł, obecnie oczekuje na kolejną operację kolana. Oceniając możliwości funkcjonowania wnioskodawcy w środowisku pracownik socjalny stwierdził, iż ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie prawidłowo funkcjonować w codziennym życiu, jest zagrożony wykluczeniem społecznym i nie może liczyć na wsparcie ze strony środowiska. Skarżący się nie ma nikogo oprócz matki, która jako jedyna udziela mu wsparcia i pomocy, przy czym jak wielokrotnie to było wcześniej podkreślane tej pomocy nie jest w stanie już mu dalej zapewniać, a ponadto świadczona przez nią pomoc, czy opieka nie jest wystarczają w stosunku do potrzeb skarżącego. W treści uzasadnienia decyzji podkreślono, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżący oprócz matki miał jeszcze jakąś rodzinę która mogłaby mu pomagać i uczestniczyć w opiece nad nim. Jak stwierdził organ odwoławczy dokumenty i twierdzenia skarżącego prowadzą do obiektywnej oceny, że skarżący z powodu niepełnosprawności, choroby Sygn. akt III SA/Kr 834/17 i braku osób które mogłyby lub na których ciąży obowiązek pomocy i alimentacji nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu (art. 54 ust. 1 zd. pierwsze). Organ odwoławczy za błędną uznał ocenę organu pierwszej instancji, że skarżącemu można zapewnić niezbędną pomoc w formie usług opiekuńczych. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji przeoczył, że skarżącemu potrzebna jest opieka całodobowa. Kolegium uznało, że decyzja organu pierwszej instancji orzekająca o odmowie umieszczenia skarżącego w domu pomocy społecznej podjęta została z naruszeniem art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz z naruszeniem art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, 3 i 4 tej ustawy. Naruszenie ww. przepisów wynikło zdaniem organu odwoławczego z błędnej, cząstkowej oceny stanu faktycznego sprawy, a więc - z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Organ odwoławczy zalecił aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji miał na uwadze rozważania i wskazania SKO zawarte w uzasadnieniu decyzji. Od powyższej decyzji skarżący wniósł skutecznie sprzeciw, w którym zakwestionował odmowę umieszczenia go w domu pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. póz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. póz. 718, ze zm.), dalej: "P.p.s.a.". Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje Sygn. akt III SA/Kr 834/17 sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w dniu 14 lipca 2017 r. i doręczona skarżącemu w dniu 24 lipca 2017 r. - a więc już po wejściu w życie opisanej wyżej nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sprzeciw wniesiono w dniu 26 lipca 2017 r., a zatem sprzeciw został wniesiony w terminie zgodnie z art. 83 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ustawą nowelizującą wprowadzono również do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 151 a o brzmieniu: "§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. § 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. § 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie." Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Jak wynika z uzasadnieniu projektu ustawy (pkt XI. 1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować Sygn. akt III SA/Kr 834/17 organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy". Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Obecne brzmienie omawianego przepisu obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim "zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej (stanowiącej przecież wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy)", gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podjęcia decyzji kasacyjnych w stopniu maksymalnym, tj. do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (Golęba, Anna. Art. 138. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer, 2015, teza 17). Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/GI 439/06, LEX nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., l SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu Sygn. akt III SA/Kr 834/17 odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, póz. 88) - (por. powołany wcześniej komentarz teza 18). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji stwierdzić należy, że nie zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Przede wszystkim w żadnym miejscu zaskarżonej decyzji SKO nie wskazał na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego ani nie zakwestionował przeprowadzonych w sprawie dowodów, nie nakazał ich powtórnego przeprowadzenia, w istocie więc nie powołał żadnych braków postępowania wyjaśniającego, które w kontekście art. 138 § 2 K.p.a. należy utożsamić z postępowaniem dowodowym. Organ odwoławczy ustalając stan faktyczny sprawy w pełni oparł się na dowodach z postępowania przed organem l instancji dokonując jedynie ich odmiennej oceny. Organ odwoławczy jednoznacznie stwierdził, że "(...) dokumenty i twierdzenia wnioskującego prowadzą do obiektywnej oceny, iż skarżący z powodu niepełnosprawności, choroby i braku osób które mogłyby lub na których ciąży obowiązek pomocy i alimentacji nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu (art. 54 ust. 1 zd. pierwsze)". Jednocześnie za błędną uznał ocenę organu pierwszej instancji, że skarżącemu można zapewnić niezbędną pomoc w formie usług opiekuńczych. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji przeoczył, że skarżącemu potrzebna jest opieka całodobowa. W konsekwencji Kolegium uznało, że decyzja organu pierwszej instancji orzekająca o odmowie umieszczenia skarżącego w domu pomocy społecznej podjęta została z naruszeniem art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz - z naruszeniem art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, 3 i 4 tej ustawy. Naruszenie ww. przepisów wynikło zdaniem organu odwoławczego z błędnej, cząstkowej oceny stanu faktycznego sprawy, a więc doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zatem organ odwoławczy dokonał odmiennej niż organ pierwszej instancji oceny kompletnego materiału dowodowego, przesądzając że odmowa skierowania skarżącego do domu pomocy społecznej była niezasadna. W ocenie Sądu nie istniały zatem podstawy do przekazania sprawy do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a organ odwoławczy powinien orzec co do istoty sprawy. Sygn. akt III SA/Kr 834/17 Przy ocenie przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. oraz ich zastosowania w kontrolowanej decyzji Sąd miał na uwadze starania ustawodawcy zmierzające do ograniczenia częstotliwości wydawania takich decyzji i traktowania ich, jako jedynie wyjątek od merytorycznego orzekania przez organy odwoławcze. W niniejszej sprawie nie zachodzą takie wyjątkowe okoliczności, a w każdym razie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało ich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę - z uwagi na naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. należało uwzględnić sprzeciw i uchylić zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.