I OSK 2849/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 573/17 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (sygn. akt II SA/Sz 573/17) po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. T. uchylił decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Na podstawie decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w C. z dnia [...] sierpnia 2010 r. st. sierż. M. T. pobierał równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. W dniu 25 stycznia 2016 r. funkcjonariusz oświadczył, że w dniu 14 stycznia 2016 r. nabył w formie spadku tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, położonego w miejscowości [...]. Postanowieniem z dnia 23 grudnia 2015 r. Sąd Rejonowy w S. (sygn. akt I Ns [...], prawomocne od dnia 14 stycznia 2016 r.) stwierdził nabycie w całości przez wnuka M. T. spadku po zmarłych: J. D. (zmarłym 16 sierpnia 2001 r.) oraz J. D. (zmarłej 1 września 2015 r.). W związku z powyższym decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w C. na podstawie art. 181 ust. 1, art. 180 ust. 2, art. 192 pkt 4 i art. 226 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1415 ze zm.) oraz § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania (Dz. U. z Nr 137, poz. 920) zobowiązał st. sierż. M. T. do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za brak mieszkania w wysokości 9.658,41 zł, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Zdaniem organu funkcjonariusz posiadał od dnia 17 sierpnia 2001 r. tytuł prawny do ww. lokalu mieszkalnego. Od 2 kwietnia 2006 r. do 13 stycznia 2016 r. pobierał równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, którego wypłatę wstrzymano z dniem 14 stycznia 2016 r. na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. Uwzględniając fakt posiadania od dnia 16 sierpnia 2001 r. tytułu prawnego do lokalu zdaniem organu funkcjonariusz od dnia 2 kwietnia 2006 r. nienależnie pobierał równoważnik pieniężny. Uwzględniając z kolei art. 226 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej i trzyletni okres przedawnienia nałożono na stronę obowiązek zwrotu ww. równoważnika od dnia 5 kwietnia 2013 r. do 4 kwietnia 2016 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, jednakże rozstrzygnięcie to uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r. (sygn. akt II SA/Sz 1160/16), wskazując na konieczność ustalenia, czy skarżący był jedynym właścicielem lokalu, czy też posiadał tytuł prawny w części ułamkowej oraz czy zamieszkiwały w nim inne osoby, w jakim był stanie, z ilu pokoi się składał, a tym samym, czy skarżący miał zapewnione potrzeby mieszkaniowe oraz czy spełnione były wymogi normy powierzchni mieszkalnej z art. 173 ust. 1 ustawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w S. na podstawie art. 104, art. 127 § 2 i art. 138 K.p.a. oraz art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej ponownie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wskazał organ odwoławczy, zgodnie ze złożonym przez funkcjonariusza oświadczeniem w przedmiotowym lokalu zamieszkiwali: babcia J. D., żona A. T. oraz dwaj synowie B. i L. T. Przysługująca funkcjonariuszowi norma powierzchni mieszkalnej, zgodnie z art. 173 wynosi 28 m², zaś zajmowanego przez funkcjonariusza ww. lokalu 22,19 m². Fakt ten nie może być jednak argumentem do uznania, iż przysługiwało mu świadczenie do równoważnika za brak lokalu. Brak przysługującej powierzchni mieszkalnej w zajmowanym lokalu warunkuje jedynie prawo do lokalu mieszkalnego, które realizuje się zgodnie z art. 171 ustawy o Służbie Więziennej przez przydział lokalu mieszkalnego lub przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Natomiast świadczenie pieniężne z tytułu braku mieszkania jest świadczeniem ekwiwalentnym i nie stanowi formy realizacji prawa do lokalu mieszkalnego. W przedmiotowym przypadku bezspornie funkcjonariusz jak również jego małżonka nie otrzymali pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Funkcjonariusz posiadał od dnia 16 sierpnia 2001 r. prawo współwłasności lokalu położonego w miejscowości [...] w wyniku dziedziczenia (w częściach ułamkowych) po zmarłym J. D. Współwłasność w częściach ułamkowych stanowi tytuł prawny do nieruchomości, którego posiadanie powoduje utratę prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W związku z wypłatą nienależnego świadczenia od dnia 16 sierpnia 2001 r. oraz trzyletnim okresem przedawnienia orzeczono jak na wstępie. Skargę na powyższą decyzję złożył M. T., zarzucając jej naruszenie art. 178 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej poprzez uznanie, że skarżący posiadał tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, a tym samym utracił prawo do otrzymywania świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Zdaniem skarżącego, dopiero od momentu uprawomocnienia się postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po dziadkach można mówić, że skarżący posiada tytuł prawny do ww. nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Uchylając powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że niewątpliwie organ II instancji wykonał zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 lutego 2017 r. Organ odwoławczy ustalił, że w przedmiotowym lokalu zamieszkiwali: jego babcia, żona oraz dwaj jego synowie, a powierzchnia mieszkalna przysługująca funkcjonariuszowi w tym mieszkaniu wynosiła 22,19 m². Zdaniem Sądu pierwszej instancji przysługujące skarżącemu prawo współwłasności przedmiotowego lokalu mieszkalnego w częściach ułamkowych po zmarłym J. D., z chwilą jego śmierci, należy traktować jako posiadanie przez skarżącego tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. To zaś powoduje zasadniczo utratę prawa do równoważnika z tytułu braku mieszkania, a co wynika z art. 924, art. 925 oraz art. 1029 K.c. W zaskarżonej decyzji prawidłowo zatem przyjęto, że spadek nabywa się z momentem otwarcia spadku, to jest chwilą śmierci spadkodawcy, a nie dopiero z dniem uprawomocnienia się postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Nie istnieje bowiem prawny obowiązek uzyskania takiego stwierdzenia, a które ma znaczenie jedynie deklaratywne. Tym niemniej, w ocenie Sądu pierwszej instancji, przepisu art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, nie można odczytywać w ten sposób, że posiadany przez funkcjonariusza "tytuł prawny do lokalu mieszkalnego" wyłącza jego prawo do równoważnika pieniężnego, pomimo że tytuł ten nie umożliwia mu faktycznej i realnej możliwości zaspokojenia przez niego potrzeb mieszkaniowych. Z "tytułem prawnym" określonym w tym przepisie, interpretowanym przez pryzmat całego rozdziału 18 przedmiotowej ustawy, należy łączyć bowiem przede wszystkim posiadanie i możliwość użytkowania lokalu na podstawie tego właśnie tytułu. Porównując powierzchnię mieszkalną zajmowanego przez skarżącego przedmiotowego lokalu, tj. 22,19 m² oraz przysługującej mu zgodnie z art. 173 ustawy o Służbie Więziennej, tj. 28 m² Sąd uznał, że opowiedzenie się za taką wykładnią ww. przepisów jak organ odwoławczy powodowałoby zaakceptowanie nierównego traktowania funkcjonariuszy, o których mowa w art. 172 ww. ustawy oraz funkcjonariusza, w stosunku do którego spełniły się przesłanki wykluczające przydział lokalu mieszkalnego zawarte w art. 187 ustawy. Utrata prawa do równoważnika pieniężnego może bowiem nastąpić, gdy nabywa się tytuł prawny do mieszkania równocześnie z możliwością jego zasiedlenia. O takiej możliwości decydować może natomiast wiele okoliczności, jak np. posiadanie przysługującej powierzchni mieszkalnej. Jeżeli zatem – jak w niniejszym przypadku – lokal mieszkalny, do którego funkcjonariusz posiada tytuł prawny i który znajduje się w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, nie posiada powierzchni mieszkalnej odpowiadającej normom mu przysługującym, to uznać należy, że nie spełniła się przesłanka wyłączająca prawo tego funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego określona w art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej poprzez przyjęcie, że przepis ten jest interpretowany przez pryzmat całego rozdziału 18 ustawy o Służbie Więziennej w związku z czym z tytułem prawnym określonym w tym przepisie należy łączyć także posiadanie i możliwość użytkowania lokalu zgodne z przysługującą normą powierzchni mieszkalnej, na podstawie tego właśnie tytułu. W związku z powyższym organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd błędnie zinterpretował art. 187 ustawy, przyjmując, że utrata prawa do równoważnika pieniężnego może nastąpić, gdy nabywa się tytuł prawny do mieszkania równocześnie z możliwością jego zasiedlenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał skargę kasacyjną poza rozprawą. Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, że wykładnia art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej została przesądzona na wcześniejszym etapie postępowania, w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1160/16 i w takim kształcie była wiążąca tak dla Sądu pierwszej instancji jak i Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną. Kwestionowanie jej przez organ odwoławczy na obecnym etapie postępowania należało uznać za co najmniej spóźnione, gdyż zgodnie z art. 153 P.p.s.a.: Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zawarte w tym przepisie związanie sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracyjnym i na sądach, a może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, która – jak słusznie zwracał uwagę Sąd pierwszej instancji – w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała miejsca. W wyroku z dnia 2 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził wprost, że: (...) prawo do uzyskania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego powstaje wówczas, gdy nie zostało zrealizowane określone w art. 171 prawo funkcjonariusza w służbie stałej do lokalu mieszkalnego i jednocześnie nie występują negatywne przesłanki wynikające z art. 178 ust. 1. W konsekwencji oznacza to, że użytego w omawianym przepisie pojęcia tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nie można odnosić do jakiegokolwiek lokalu czy też pomieszczenia mieszkalnego (....). W ocenie Sądu użyte w art. 178 ust. 1 pkt 1 pojęcie "tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu" odnosi się do lokalu mieszkalnego lub domu nadającego się do zamieszkania, innymi słowy do mieszkania w znaczeniu funkcjonalnym, stosownie do tytułu omawianego rozdziału ustawy. Chodzi zatem o taki lokal lub dom, który zaspokaja potrzeby mieszkaniowe (..). W ocenie Sądu pojęcie lokalu mieszkalnego na gruncie uprawnień funkcjonariuszy Służby Więziennej dotyczących zaspokajania potrzeb mieszkaniowych odnieść należy do lokali służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnym, którego powierzchnia odpowiada normom przewidzianym w ustawie dla danego funkcjonariusza i który ponadto spełnia warunki lokalu mieszkalnego, a więc nadaje się do zamieszkania. W przeciwnym bowiem razie należałoby przyjąć, że ustawodawca zarazem założył, że posiadanie tytułu prawnego do lokalu, który nie spełnia funkcji mieszkaniowej, pozbawia funkcjonariusza w służbie stałej prawa do uzyskania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (...). W wyroku tym Sąd jako błędne uznał przyjęte przez organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. sztywne założenie. że skoro funkcjonariusz uzyskał tytuł prawny do lokalu, to w tym momencie przestał przysługiwać mu równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. Z tych też przyczyn Sąd pierwszej instancji, stwierdzając w zaskarżonym wyroku, że w świetle art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej utrata prawa do równoważnika pieniężnego może nastąpić, gdy nabywa się tytuł prawny do mieszkania równocześnie z możliwością jego zasiedlenia, a jeżeli – jak w niniejszym przypadku – lokal mieszkalny, do którego funkcjonariusz posiada tytuł prawny, i który znajduje się w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, nie posiada powierzchni mieszkalnej odpowiadającej normom mu przysługującym, to (...) nie zostaje spełniona przesłanka wyłączająca prawo tego funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, powtórzył faktycznie ocenę prawną zawartą w wyroku z dnia 2 lutego 2017 r. Zgodność stanowisk Sądu zawartych w ww. wyrokach czyni z kolei bezzasadnym przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.