II OZ 1430/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wojewody Dolnośląskiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 226/17 w zakresie uzupełnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 226/17 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 8 listopada 2016 r. nr 245.XXXIV.2016 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jelenia Góra postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. II SA/Wr 226/17, w wyniku rozpoznania skargi Wojewody Dolnośląskiego, stwierdził nieważność działu XXIV punkt 4 we fragmentach "obiektów małej architektury" oraz "tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń" załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 8 listopada 2016 r. nr 245.XXXIV.2016 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jelenia Góra. Odpis ww. wyroku został doręczony pełnomocnikowi organu nadzoru w dniu 19 września 2017 r. Pismem z tego samego dnia pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego wystąpił z wnioskiem o uzupełnienie ww. wyroku o rozstrzygnięcie co do kosztów postępowania i zasądzenie od Rady Miejskiej Jeleniej Góry na rzecz organu nadzoru kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyjaśnił, że zarówno w skardze, jak i w piśmie procesowym z 13 sierpnia 2017 r. Wojewoda Dolnośląski zgłaszał żądanie zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, natomiast wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 sierpnia 2017 r. rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie zawierał. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 27 września 2017 r. sygn. II SA/Wr 226/17 orzekł o uzupełnieniu wskazanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. II SA/Wr 226/17, postanawiając, że w tenorze dotychczasową jego treść należy oznaczyć jako punkt I, a następnie dodać punkt II w brzmieniu: "oddala wniosek o zasądzenie kosztów postępowania sądowego". Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, Sąd I instancji powołał się na art. 157 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej: p.p.s.a., wskazując, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016, poz. 446). Na mocy art. 100 tej ustawy postępowanie sądowe w takich sprawach jest wolne od opłat sądowych. Zatem sam ustawodawca zwolnił występujących w takim postępowaniu skarżących od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych, a tym samym możliwości dochodzenia ich zwrotu. Odnosząc się do kwestii żądania zwrotu kosztów zastępstwa prawnego, Sąd natomiast wyjaśnił, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. skarżącemu należą się od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, koszty poniesione przez wojewodę nie mają takiego charakteru. Postępowanie w sprawie ze skargi wojewody na uchwałę rady gminy jest postępowaniem specyficznym. W przeciwieństwie do innych skarżących występujących przed sądem administracyjnym, dla których wniesienie skargi jest jedyną możliwością dochodzenia praw po zakończeniu postępowania administracyjnego, organ nadzoru jakim jest wojewoda jest uprawniony do działania we własnym zakresie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru orzeka bowiem o nieważności uchwały w całości lub w części wydając w tym przedmiocie rozstrzygnięcie nadzorcze. Zatem nie sposób uznać, aby koszty poniesione przez organ nadzoru wyłącznie z powodu nieskorzystania z własnych uprawnień można było zaliczyć do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W ten sposób bowiem organ nadzoru - nie wykonując swoich ustawowych obowiązków - przerzuca poniesione z tego powodu koszty na organ jednostki samorządu terytorialnego. Biorąc pod uwagę przepisy zarówno ustawy o samorządzie gminnym, jak i ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, trudno uznać, aby taki był cel ustawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2014 r. sygn. II OSK 1151/14; postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 8 maja 2012 r. sygn. II SA/Wr 977/11; postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 3 sierpnia 2009 r. sygn. III SA/Wr 153/09).. Zażalenie na powyższe postanowienie Sądu I instancji złożył Wojewoda Dolnośląski, wnosząc o jego zmianę i zarzucając mu naruszenie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Zdaniem organu, specyfika postępowania nadzorczego, a w konsekwencji pozycja w jakiej skargę do sądu wnosi wojewoda, nie powoduje, aby występujący w postępowaniu sądowym radca prawny reprezentujący organ nadzoru mógł zostać pozbawiony możliwości domagania się od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrotu kwoty określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. Organ zauważył jednocześnie, że powołane przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia orzeczenia mają charakter odosobniony Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie podlega uwzględnieniu, gdyż podjęte przez Sąd I instancji postanowienie w zakresie, w jakim uzupełniało wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. II SA/Wr 226/17 zapadło z naruszeniem art. 157 § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a. O ile trafnie Sąd I instancji, odwołując się do treści art. 100 ustawy o samorządzie gminnym, wskazał, że w sprawie brak było podstawy do zasądzenia zwrotu kosztów sądowych, skoro Wojewoda Dolnośląski, zaskarżając uchwałę Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 8 listopada 2016 r., ich nie poniósł, o tyle takiej aprobującej oceny nie można odnieść do dalszych rozważań poczynionych w uzasadnieniu postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela bowiem poglądu Sądu I instancji w zakresie, w jakim wskazuje on, że art. 200 p.p.s.a. nie mógł stanowić podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od Rady Miejskiej Jeleniej Góry na rzecz Wojewody Dolnośląskiego, albowiem koszty zastępstwa organu nadzoru przez radcę prawnego nie mieszczą się w pojęciu "kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw". Wskazywany przepis (art. 200 p.p.s.a.) określa zasadę odpowiedzialności za wynik postępowania, która wyraża się w tym, że w razie uwzględnienia skargi na organie administracji, który wydał zaskarżony akt, spoczywa obowiązek zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony przeciwnej, a zatem skarżącego. W dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się, że żaden z przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani ustawy o samorządzie gminnym nie wyłącza zastosowania omawianej zasady w sytuacji, gdy stroną skarżącą jest inny organ, w szczególności organ nadzoru wnoszący skargę na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. I OZ 433/13; postanowienie NSA z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. I OZ 139/13; postanowienie NSA z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. II GZ 217/17). Bezspornie do niezbędnych kosztów postępowania należy zaliczyć wydatki związane z reprezentowaniem strony przez profesjonalnego pełnomocnika, co powodowało, że w okolicznościach faktycznych sprawy Sąd oddalenie wniosku o zasądzenie kosztów postępowania sądowego nie mógł uzasadnić odwołaniem się do argumentów celowościowych lokowanych w treści art. 200 p.p.s.a., związanych ze specyfiką działania organu nadzoru. Zaniechanie przez organ nadzoru wykorzystania instytucji procesowej, o której mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, może stanowić w konkretnych okolicznościach podstawę do zastosowania przez sąd art. 206 p.p.s.a., jeżeli z określonych powodów niewydanie rozstrzygnięcia nadzorczego i wniesienie skargi do sądu zostanie potraktowane jako sytuacja spełniająca cechę "uzasadnionego przypadku". Twierdzenie Sądu I instancji związane z możliwością postawienia zarzutu nienależytego wykonywania przez organ nadzoru swoich ustawowych obowiązków nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego jest zatem trafne tylko o tyle, o ile odstąpienie od zasądzenia na rzecz organu nadzoru zwrotu kosztów postępowania będzie rozumiane jako skutek ustalenia przez sąd, że konkretne uwarunkowania danej sprawy przemawiają za takim rozstrzygnięciem (art. 206 p.p.s.a.), a nie następstwo przyjęcia, że w każdej sprawy, gdy organ nadzoru wnosi skargę na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zastosowanie znajdzie zasada ogólna przewidziana w art. 199 p.p.s.a. Niezasądzenie zwrotu kosztów związanych z reprezentowaniem w sprawie Wojewody Dolnośląskiego przez radcę prawnego stanowiło naruszenie art. 157 § 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., czego stwierdzenie musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia i przekazaniem sprawy odnoszącej się do uzupełnienia wyroku o wymagane rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.