II SAB/Gd 137/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. G. na bezczynność Rady Gminy w przedmiocie ujęcia w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy złoża kruszywa naturalnego postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu D. G. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku – uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 (sto) złotych. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga D. G. na bezczynność Rady Gminy w przedmiocie ujęcia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. złoża kruszywa naturalnego udokumentowanego decyzją Starosty z dnia 30 czerwca 2014 r. Skarga ta wniesiona została na podstawie art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2016 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.). Art. 101 ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 101a ust. 1 przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Z powołanej regulacji wynika, że prawo do zaskarżania bezczynności organu gminy w trybie art. 101a ust. 1 przysługuje tylko tym osobom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego, który to interes, w wyniku bezczynności organu gminy, został faktycznie naruszony (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84). W orzecznictwie sądwoadministracyjnym wskazuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA1748/83, niepubl.). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zaś zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko administracyjnego). Podkreślić należy, że interes prawny, o którym mowa w przepisie art. 101 ust. 1 musi mieć charakter osobisty tj. własny, zindywidualizowany i konkretny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2010 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 53376). Do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 czy też w trybie art. 101a ust. 1 nie legitymuje przy tym jedynie stan zagrożenia interesu prawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. II SA 1410/01, LEX nr 53376). Interes prawny musi zostać naruszony. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu oznacza zaś istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2859/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). Jak wynika z akt niniejszej sprawy skarżący D. G. jest dzierżawcą działki nr [..] położonej w miejscowości M. w gminie S. i posiada, wydaną na jego wniosek przez Starostę, decyzję z dnia 30 czerwca 2014 r. orzekającą o zatwierdzeniu "Dokumentacji geologicznej złoża piasku ze żwirem [...]", położonego na terenie działki nr [..] w miejscowości M., gmina S., powiat [..], województwo [..], według stanu na dzień 31 grudnia 2013 r. Skarżący domaga się podjęcia przez Radę Gminy uchwały zmieniającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w celu wypełnienia dyspozycji art. 95 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2016 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2016 r., poz. 1131 ze zm.). Zgodnie z dyspozycją tego przepisu w terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej obszar udokumentowanego złoża kopaliny oraz obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Oceniając na tym tle interes prawny skarżącego należy przede wszystkim uwzględnić, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zawierające część tekstową i graficzną, nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego określającym politykę przestrzenną gminy (w tym lokalne zasady zagospodarowania), sporządzanym dla obszaru całej gminy, którego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zawartość studium stanowią uwarunkowania oraz kierunki zagospodarowania, o czym mowa bliżej w art. 10 ust. 1 – 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego powinny być formułowane zarówno na podstawie przepisów zawartych w aktach o mocy powszechnie obowiązującej, celów, kierunków, działań i innych wytycznych dotyczących polityki przestrzennej określonych w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju oraz w aktach prawnych samorządu województwa i innych aktach gminy, wskazanych w art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w aktach prawnych o charakterze wewnętrznym, które określają politykę przestrzenną poszczególnych podmiotów administracji publicznej. Procedura uchwalania studium jest wieloetapowa, długotrwała i kosztowna. Obok ustaleń planistycznych będących podstawą przyszłych zmian w zagospodarowaniu przestrzennym o bardziej ogólnym charakterze zasad i kierunków, rada gminy może już w studium dokonać określonego przeznaczenia terenu, którym będzie następnie związana przy uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który winien być zgodny ze studium. Zważyć należy jednak, że przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w planie miejscowym, inne są bowiem jego skutki. Przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie miało znaczenie przy uchwalaniu planu miejscowego, natomiast dopiero przeznaczenie terenu w planie miejscowym, który jest aktem prawa miejscowego, o czym stanowi art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, może wywoływać w tym zakresie skutek wobec podmiotów zewnętrznych względem organów gminy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07, LEX nr 384313). Studium jest aktem, który nie zawiera wiążących postanowień dotyczących możliwości zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowi natomiast podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Tym samym studium stanowi akt wyrażający dążenie gminy do ukształtowania określonego ładu przestrzennego na jej terenie. Podkreślenia wymaga, że nie jest to akt prawa miejscowego - studium nie nakłada na adresatów wiążących nakazów lub zakazów, lecz wskazuje jedynie kierunki rozwoju planistycznego gminy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1553/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z określeniem w studium kierunków zmian w przeznaczeniu terenów, ustawodawca nie łączy skutków prawnych w zakresie zmiany przeznaczenia terenu. Takiego skutku studium nie może wywoływać również pośrednio nawet w przypadkach, gdy odrębne przepisy nakazują uwzględnianie jego zapisów przy wydaniu decyzji, chyba że z tych przepisów wynikałaby wprost i jednoznacznie inna możliwość (zob. M. Szewczyk (w:) Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2012, s. 98.). Tym samym uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co do zasady nie wywołuje skutku w postaci naruszenia interesu prawnego jakichkolwiek podmiotów, a tym bardziej dzierżawcy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 marca 2012 r. sygn. II OSK 2687/11 postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w określony sposób mogą pośrednio oddziaływać na interes prawny lub uprawnienie ale jedynie właścicieli nieruchomości. Charakter studium i zakres związania rady gminy jego postanowieniami, co do zasady nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, taką rolę kształtującą mają jedynie postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (zob.: LEX nr 1138193). To ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie, określają bowiem granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ obowiązany jest chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu. Interes dzierżawcy, we wniesieniu skargi w trybie art. 101 ust. 1 czy też art. 101a ust. 1, zarówno w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, kwalifikowany jest zaś wyłącznie jako interes faktyczny. Nie znajduje on bowiem podstawy w przepisie prawa materialnego, a jego źródłem jest stosunek obligacyjny. Nie jest to interes własny i indywidualny, albowiem opiera się na sytuacji innego podmiotu – właściciela nieruchomości. Wprawdzie ustalenia studium czy planu mogą mieć pośredni wpływ na sytuację prawną dzierżawcy, jednakże kwestia ta może mieć znaczenie wyłącznie dla zawieranej z właścicielem umowy. Prawa obligacyjne są bowiem skuteczne jedynie pomiędzy stronami danego stosunku prawnego w przeciwieństwie do praw bezwzględnych. Z tych względów, brak jest podstaw do przyjęcia, że sądową kontrolę ustaleń planu mogłyby uruchamiać interesy osób, którym prawa do nieruchomości przysługują w ograniczonym zakresie i w określonym czasie (na podstawie umowy i w czasie jej obowiązywania). Dzierżawca ma jedynie interes faktyczny, który nie może stanowić podstawy do zaskarżenia uchwały (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt. II SA/Gd 169/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podmiot, który nie jest właścicielem nieruchomości, nie może decydować o sposobie zagospodarowania nieruchomości, a tym samym nie może skutecznie kwestionować funkcji, jaka została (czy też właśnie nie została) określona dla przedmiotowego terenu w studium (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 540/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, uznać należało, że skarżący nie ma legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 58 § 1 pkt 5a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny, odrzucił wniesioną w niniejszej sprawie skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł zaś na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.