I GSK 1869/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 3270/16 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od A. R. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 17 marca 2017 r. (sygn. akt V SA/Wa 3270/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) oddalił skargę A. R. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z [...] kwietnia 2014 r. (nr [...]) w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] czerwca 2008 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: Dyrektor OR ARiMR) przyznał skarżącemu pomoc finansową w wysokości 50 000 zł w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", z zastrzeżeniem spełnienia określonych w tej decyzji warunków. Pomoc dotyczyła prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa na zadeklarowanych użytkach rolnych o powierzchni 9,91 ha, co wówczas było równe minimalnej powierzchni użytków rolnych spełniającej warunek określony w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1443 ze zm.). W dniu 18 września 2008 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o płatność. Wniosek ten został uznany za kompletny i poprawny, co skutkowało wypłatą pomocy. W dniach [...] października i [...] listopada 2012 r. w gospodarstwie skarżącego zostały przeprowadzone kontrole na miejscu, w wyniku których ustalono, że działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] znajdują się na terenach podmokłych, a roślinność na nich występująca, tj. trzciny, wysokie trawy, świadczy o tym, że teren ten nie jest użytkowany rolniczo od kilku lat. Ponadto ustalono, że na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...] znajduje się las. Decyzją [...] sierpnia 2013 r. Dyrektor OR ARiMR ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom na kwotę 50 000 zł. Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji. Postępowanie odwoławcze zostało następnie zawieszone. Postanowieniem z [...] listopada 2013 r. Dyrektor OR ARiMR wznowił bowiem z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z [...] czerwca 2008 r. o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Decyzją z [...] stycznia 2014 r. Dyrektor OR ARiMR, na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa), stwierdził, że decyzja z [...] czerwca 2008 r. została wydana z naruszeniem prawa. Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję Dyrektora OR ARiMR. Prezes ARiMR stwierdził, że wskazane wyżej działki ewidencyjne znajdują się bądź na terenach podmokłych, bądź rośnie na nich regularny las, a zatem działki te nie są użytkami rolnymi i nie są użytkowane rolniczo. Zdaniem organu odwoławczego, stan taki istniał już przed złożeniem przez skarżącego wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", lecz okoliczność ta jest nowa i nie była znana w czasie wydawania decyzji z [...] czerwca 2008 r. W takiej sytuacji zasadne było wznowienie postępowania, jednakże z uwagi na upływ 5 lat od dnia wydania decyzji, nie było możliwości jej uchylenia oraz odmowy przyznania pomocy, lecz organ ograniczył się do stwierdzenia, że decyzja o przyznaniu pomocy została wydana z naruszeniem prawa. Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję Prezesa ARiMR. Wyrokiem z 19 listopada 2014 r. (sygn. akt V SA/Wa 1430/14) WSA uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora OR ARiMR z [...] stycznia 2014 r., uznając że organ wiedział, iż część działek nie jest użytkowana rolniczo, jednak w wyniku zaniedbania w gromadzeniu materiału dowodowego przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" wydał decyzję o przyznaniu tej pomocy. Zdaniem WSA, błędy organu w tym zakresie nie mogły być naprawione przez korzystanie z instytucji wznowienia postępowania. Jednakże - na skutek skargi kasacyjnej Prezesa ARiMR - Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 października 2016 r. (sygn. akt II GSK 592/15) uchylił wspomniany wyrok WSA i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. NSA uznał bowiem, że WSA przedwcześnie ocenił, iż w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zdaniem NSA, WSA nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał, że organowi przed wydaniem decyzji z [...] czerwca 2008 r. znana była okoliczność, iż część działek zadeklarowanych przez skarżącego nie jest użytkowana rolniczo, ani też nie podał na czym konkretnie polegało zaniedbanie organu w zakresie gromadzenia materiału dowodowego. NSA uznał ponadto, że przy wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa nie jest istotne z jakich powodów nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne, ponieważ nawet w przypadku ustalenia, że doszło do zaniedbań organu, o ile zostaną spełnione pozostałe przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, uzasadnione będzie wznowienie postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, WSA wyrokiem z 17 marca 2017 r. oddalił skargę. Sąd stwierdził, że na podstawie art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa) był związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Powołując się na ocenę NSA, WSA stwierdził, że aby zaistniała możliwość wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, muszą być spełnione łącznie trzy przesłanki: 1) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe, 2) nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniały już w dniu wydania decyzji ostatecznej, 3) nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. WSA stwierdził, że sporne między stronami jest to, czy wystąpiła trzecia z tych przesłanek. WSA za nietrafne uznał stanowisko skarżącego, że nie jest możliwe, aby organ wiedział o nieskładaniu przez skarżącego wniosków o płatności obszarowe do zakwestionowanych działek, gdyż przed wydaniem decyzji pracownik organu sprawdza w systemach informatycznych ARiMR czy, kiedy i przez kogo są składane wnioski o płatność. WSA wskazał, że wprawdzie w toku weryfikacji wniosku pracownik ARiMR sprawdzał czy skarżący składał wnioski o płatności obszarowe i ustalił, że w 2007 r. wniosek taki został złożony i skarżący otrzymał decyzją z [...] grudnia 2007 r. płatność bez sankcji, jednakże w aktach administracyjnych sprzed wydania decyzji objętej wznowieniem nie ma bliższych danych dotyczących np. deklarowanej powierzchni, kwoty płatności itd. WSA stwierdził, że w aktach sprawy brak jest dowodu, że przed wydaniem decyzji z [...] czerwca 2008 r. Dyrektor OR ARiMR wiedział, iż skarżący wnioskiem o płatności obszarowe nie objął całego obszaru, który zgłosił we wniosku o pomoc jako użytki rolne. Zdaniem WSA, kwestia ta nie była istotna z punktu widzenia wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Istotne natomiast było - i to podlegało badaniu - czy i kiedy ubiegający się o pomoc wniosek taki złożył, ponieważ kwestia ta warunkowała prawo do otrzymania pomocy. Sąd wskazał, że również z dokumentów złożonych wówczas przez skarżącego (akty notarialne dotyczące zakupu gospodarstwa) nie wynika, aby w skład zakupywanej nieruchomości wchodziły grunty niebędące użytkami rolnymi (poza zabudowaniami na działce nr [...] i lasem na działce nr [...]). W konsekwencji WSA uznał, że organ miał podstawy, aby wznowić postępowanie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a następnie - z uwagi na upływ terminu określonego w art. 146 § 1 kpa - do stwierdzenia wydania decyzji o przyznaniu pomocy z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 kpa). Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA z 17 marca 2017 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniósł także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez przyjęcie, że w sprawie wyszły na jaw w 2012 r. istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi, który wydał decyzję, podczas gdy organy ARiMR (Dyrektor OR ARiMR, jak i Prezes ARiMR) posiadali od 2007 r. wiedzę - przed wydaniem decyzji o przyznaniu pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", jak i w dniu wydania decyzji - o sytuacji na działkach skarżącego, prawidłowo - zgodnie z prawem i procedurami ARiMR rozpatrzyli sprawę, lecz dokonali wówczas błędnej subsumcji stanu faktycznego do określonej normy prawnej i przyznali skarżącemu płatność, której skarżący nie powinien otrzymać. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, błędna ocena zebranego materiału dowodowego nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W uzasadnieniu skarżący stwierdził w szczególności, że przed wydaniem decyzji z [...] czerwca 2008 r. o przyznaniu pomocy przedmiotowa sprawa była dokładnie procedowana przez pracowników OR ARiMR na podstawie tzw. Książki Procedur PROW 2007-2013 - działanie "Ułatwianie startu młodym rolnikom". W świetle zapisów tego dokumentu Dyrektor OR ARiMR, procedując sprawę pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", miał pełną wiedzę o płatnościach bezpośrednich i ONW jakie otrzymywał skarżący, ponieważ sprawdził te dane w systemie ZSZiK. Stosowne dokumenty pełnomocnik skarżącego przedłożył WSA przy piśmie z 26 lutego 2017 r., lecz przed zakończeniem procedowania sprawy zostały one odesłane przez Sąd na adres pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego (w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przez przyjęcie, że w sprawie wyszły na jaw nowe, istotne okoliczności faktyczne, istniejące w czasie wydania decyzji a nieznane organowi, podczas gdy, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, organy ARiMR posiadały w tym czasie wiedzę o sytuacji na działkach skarżącego, a przyznanie pomocy wynikało tylko z błędnej subsumcji stanu faktycznego pod mającą w sprawie zastosowanie normę prawną. Skarga kasacyjna została skierowana przeciwko wyrokowi WSA w Warszawie, w którym Sąd wskazał, że sporna w sprawie pozostawała w istocie jedna z przesłanek zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a mianowicie to, czy nowe istotne okoliczności lub dowody istniejące w czasie wydawania decyzji, były znane już wtedy organowi ją wydającemu i stwierdził, że brak jest na to jakiegokolwiek dowodu. W pierwszej kolejności przypomnienia wymaga, że niniejsza sprawa była już uprzednio przedmiotem oceny WSA i NSA, a kontrolowany obecnie wyrok zapadł po uchyleniu poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrokiem NSA z dnia 12 października 2016 r. (sygn. akt II GSK 592/15), w którym zawarto ocenę prawną rozpoznawanej sprawy. W sprawie zatem miał zastosowanie art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przypomnienia też wymaga, że w wyroku z dnia 12 października 2016r. NSA przesądził, że przy wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie jest istotne z jakich powodów nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne. Nawet bowiem, w przypadku ustalenia, że doszło do zaniedbań organu, o ile zostaną spełnione pozostałe przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uzasadnione będzie wznowienie postępowania. Oceniając zarzut kasacyjny przy tak zakreślonych ramach ponownego postępowania przed Sadem I instancji, stwierdzić należy, że nie jest on zasadny, a kontrola zaskarżonej decyzji dokonana przez WSA była prawidłowa. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej WSA poddał analizie dokumenty zawarte w aktach administracyjnych sprawy na okoliczność dokonywanej przed przyznaniem pomocy z tytułu "Ułatwienia startu młodym rolnikom" weryfikacji złożonego wniosku, w tym weryfikacji krzyżowej. Sąd I instancji słusznie zauważył, że ustalenia w tym zakresie – w kontekście warunków jakie obowiązany był spełnić starający się o pomoc dla młodych rolników - obejmowały to, czy skarżący nie prowadził działalności rolniczej wcześniej niż 12 miesięcy przed złożeniem wniosku o płatność, zatem sprawdzano czy strona w ogóle składała wnioski o płatności obszarowe. Dodać trzeba, że taki zakres ustaleń wynika wprost z Części B2 Karty weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy finansowej z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom, w szczególności pkt I 3 tej karty dotyczącej występowania o dopłaty bezpośrednie do gruntów rolnych ( w ogóle, a nie do konkretnych działek). Sąd I instancji prawidłowo też ocenił dokument na k 112 akt administracyjnych ( z dnia 19.06.2008r.) stanowiący wydruk z Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli – a dotyczący złożonych przez skarżącego i zarejestrowanych w systemie ARiMR wniosków o przyznanie płatności obszarowych, z którego to dokumentu wynika, kiedy wniosek o płatności obszarowe został złożony i kiedy została wydana decyzja. Brak jest natomiast w tym dokumencie innych danych dotyczących wniosku i przyznanych płatności, w tym, w szczególności danych na temat sytuacji na poszczególnych działkach deklarowanych do programu "Ułatwienie startu młodym rolnikom". Z tych przyczyn polemikę autora skargi kasacyjnej ze stanowiskiem Sądu I instancji, który przyjął, że nie można uznać, iż organy ARiMR wydające decyzję o przyznaniu pomocy dla młodego rolnika znały sytuację na zakwestionowanych działkach skarżącego, należy uznać za gołosłowną i bezpodstawną. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej – naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. okazał się bezpodstawny, a skarga kasacyjna nie zawiera argumentów dla podważenia prawidłowości wyroku WSA, opartego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na koniec, na marginesie już tylko należy odnieść się do podniesionej w odpowiedzi na skargę kasacyjną kwestii, a mianowicie błędnego skonstruowania zarzutu skargi kasacyjnej, z tego powodu, że autor formułując zarzut powołał tylko przepis procedury administracyjnej, co mając na uwadze przyjęty w Polsce model kontroli administracji publicznej dokonywanej przez sądy administracyjnej nie jest właściwe, gdyż sądy nie stosują procedury administracyjnej w tym sensie, że nie działają według jej reguł. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak za zasadne merytoryczne zbadanie tak postawionego zarzutu, mając na uwadze złagodzenie rygoryzmu w stosowaniu art. 183 § 1 p.p.s.a. uchwałą pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (publ. ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 1). W uzasadnieniu ww. uchwały zawarto argumentację pozwalającą na merytoryczne badanie również tych zarzutów, które zostały oparte wyłącznie na przepisach postępowania administracyjnego. Stwierdzono, "że w sytuacji gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez WSA, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 p.p.s.a. (przytoczenie podstaw kasacyjnych). W każdym bowiem postępowaniu przed organem władzy publicznej – a w szczególności przed sądem – obowiązuje zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania (...). Jeżeli więc zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA – przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej – nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub c bądź też art. 151 p.p.s.a.) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej" W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).